編者按 中國經濟增長減速以來，一些長期積累的深層次問題“水落石出”，宏觀政策進入兩難境地：如果利用減速換擋的時機優(yōu)先促改革，經濟有可能面臨失速風險，改革目標也可能難以真正實現(xiàn)；如果沿用以前的經驗，在經濟下滑時暫緩改革，動員各種資源優(yōu)先保增長，那么問題繼續(xù)積累，甚至可能演化為更嚴重的矛盾。面對難題，決策機關出手謹慎，學術機構見解不一，各類企業(yè)和普通百姓高度關注。本報記者專門就形勢判斷、政策選項和對策建議走訪了幾位權威專家，有關報道近期將在“觀察”版連續(xù)刊出，供讀者參考。
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| 中國社會科學院副院長李揚 |
中國經濟將進入中低速發(fā)展，幾年以來經濟下滑明顯。是近來經濟學界一直熱議的話題，雖然經濟下滑中可以調節(jié)經濟結構，對長期發(fā)展有利，但短期還是有較大影響。怎樣在經濟下滑中穩(wěn)定中國經濟，也是目前爭議較大的問題。為此，經濟參考報記者走訪了中國社會科學院副院長李揚。
穩(wěn)定經濟仍靠投資
經濟參考報：李院長，近一段時間經濟下滑成為一個熱點議題，有觀點認為，出口受國際市場的影響，刺激的難度較大，投資這條老路出現(xiàn)了很多問題，不能輕易選擇，穩(wěn)定經濟只有靠消費。您怎么看？
李揚：最近幾個月的一系列數(shù)據(jù)，顯示出我國經濟存在下滑的趨勢。我認為，穩(wěn)定經濟仍要靠投資。為防止突破底線，我們需要制定若干預案。
分析消費、投資和外需各自對增長的貢獻及其發(fā)展趨勢，有助于我們找準政策的入手處。數(shù)據(jù)顯示，2006年以來，國內消費對經濟增長的貢獻率曾有過穩(wěn)定增長。但是，在2011年達到55.5%的高峰之后，其貢獻率一路下滑，2013年更降至50%。這說明，最終消費作為慢變量，其規(guī)模相對穩(wěn)定，結構亦難有大的調整。再考慮到某些領域的公共消費受到抑制的情形，其拉動作用短期內難以大幅提升，無法成為促進經濟增長的主導力量。同期，外需對增長的貢獻率更是急劇下挫。2010年以后，不僅連續(xù)三年為負，2013年更落至-4.4%的新低點�？紤]到2013年年初部分地區(qū)和部分行業(yè)出現(xiàn)較大規(guī)模虛假套利貿易導致外貿數(shù)據(jù)扭曲擴張的因素，外需的貢獻作用或將進一步降低。相反，投資的貢獻率倒是上升的，2006～2013年的7年里，其貢獻率提升了十個百分點以上！這些數(shù)據(jù)說明：至少在中期內，穩(wěn)定經濟增長的動力，仍然主要來自投資。
經濟參考報：依靠投資拉動經濟的方式，存在很多的問題。前些年的“4萬億”投資也有許多教訓。在這樣的情況下，還要選擇投資，豈不是讓問題更加嚴重？
李揚：的確。改革開放30余年來的中國經濟史也明白無誤地告訴我們：依靠投資主導經濟增長，存在諸多痼疾。助長唯GDP傾向，造成生態(tài)破壞、環(huán)境污染等，自不待言；形成并不斷加劇產能過剩，同時惡化國民收入分配，更是其主要弊端。這意味著，如果我們不得不依賴增加投資來穩(wěn)定經濟，那么，高度警惕并認真防范那些已被實踐反復證明的投資弊端出現(xiàn)，關乎政策的成敗。換言之，沿用傳統(tǒng)政策工具來從事宏觀經濟調控的前提，是首先對這些工具自身進行深度改革。所以，我們首先需要用改革的精神，來認真探討投什么、誰來投、怎樣投的問題。
投什么：三方面應重點關注
經濟參考報：據(jù)我所知，中國經濟這幾十年的發(fā)展，工業(yè)首當其沖，能干的都已經被人發(fā)掘，可以說處于飽和狀態(tài)，再去投資，不知有什么可以投？
李揚：你說得對。經過長達30余年高強度的工業(yè)化，在傳統(tǒng)商業(yè)環(huán)境下可創(chuàng)造較大利潤的工業(yè)投資項目已基本被挖掘殆盡；基礎設施中的經濟基礎類設施，即公用事業(yè)、公共工程和其他交通部門等，經過2009年以來刺激計劃的橫掃，也已沒有多少有利可圖的空間。因此，啟動投資引擎，不僅需要找尋新的投資領域，還須創(chuàng)造條件，讓這些投資具有商業(yè)可持續(xù)性。
經濟參考報：李院長，您覺得目前可以投資的新的領域和項目有哪些？美國為走出危機投資了一些新的產業(yè)，采取了一些新的措施，這其中是否有可以借鑒的經驗？
李揚：有三個方面值得重點關注。
一是為促進消費長期增長的社會基礎設施領域，主要包括教育、文化、醫(yī)療保健等等。進一步加大對這些社會性領域的投資力度，對于拉動消費也具有積極的正面效應。一方面，可以降低居民的遠期支出預期，減少預防性儲蓄，提高居民的消費傾向；另一方面，可以促進人力資本積累，提高勞動者的“可行能力”和在初次分配中的“議價能力”，改變居民部門在國民收入分配中的不利地位；同時，也可以有效解決農民工及其家庭的市民化問題，促進農民工進城定居，充分釋放城市化對擴大消費需求的促進作用。在所有社會基礎設施中，我們應特別關注健康服務業(yè)這一新興產業(yè)。該產業(yè)覆蓋面廣，產業(yè)鏈長，對經濟增長的拉動作用顯著。在一些發(fā)達經濟體，該產業(yè)已成為現(xiàn)代服務業(yè)的重要組成部分，如美國，健康服務業(yè)規(guī)模占GDP的比例超過17%，成為服務業(yè)的主體，其他OECD國家一般也達到10%左右。可以預期，隨著我國居民收入和消費水平的提高，特別是老齡人口不斷增多，健康服務業(yè)蘊含的投資潛力和空間十分巨大。在北京等地，合格的養(yǎng)老機構的床位已排隊到10年后，足見其社會需求之旺盛。
二是有利于技術進步的更新改造投資。在推動經濟增長由要素投入驅動轉向技術進步或全要素生產率驅動的過程中，迫切需要加大企業(yè)設備更新和技術改造升級的力度。這不僅需要我們一般地增加投入來從外部增加更新改造投資，更需要考慮通過加速折舊這種“稅式支出”，內在地調動企業(yè)自主投資和自主創(chuàng)新的積極性。特別對于高新技術企業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)以及改造升級的傳統(tǒng)產業(yè)，為避免無形損耗可能帶來的損失，更應允許其以更大幅度加速折舊。與基于預計可使用年限的平均折舊法相比，加速折舊法能更快地攤銷應折舊金額，使固定資產的價值在使用期內盡快得到回收和補償，加快設備投資的現(xiàn)金回流，更有利于刺激企業(yè)從事固定資產更新改造的積極性。從國際經驗看，美國等發(fā)達經濟體總是將加速折舊作為走出危機的強力措施來采用，借以提高投資率，進而提高勞動生產率和國際競爭能力。這些經驗值得借鑒。
三是有利于可持續(xù)發(fā)展的節(jié)能環(huán)保產業(yè)。發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)，發(fā)展大氣和水污染治理、生態(tài)修復以及資源循環(huán)利用等產業(yè)，顯然已成為國民經濟發(fā)展日益重要的任務，而且其投資潛力無窮。在資源環(huán)境約束不斷增強，特別是以霧霾為代表的各種環(huán)境污染問題頻現(xiàn)的形勢下，發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)，為切實解決高耗能、高排放問題提供了一條有效途徑。目前，該產業(yè)已被國家列入加快培育和發(fā)展的七大戰(zhàn)略性新興產業(yè)之一，2013年8月，有關部門又發(fā)布了加快該產業(yè)發(fā)展的指導意見，并提出：“十二五”期間，節(jié)能環(huán)保產業(yè)產值年均應增長15%以上，到2015年行業(yè)總產值達到4.5萬億元，成為國民經濟新的支柱產業(yè)。這些安排，為發(fā)展節(jié)能環(huán)保產業(yè)掃除了一些障礙。然而，問題在于，在目前的經濟架構下，除了少數(shù)節(jié)能環(huán)保產業(yè)，絕大多數(shù)環(huán)保、治污、生態(tài)修復活動都被視為經濟運行的“成本”，是增長績效的“扣除”。正因如此，關乎人民生活質量甚至生存環(huán)境的產業(yè)，在我國始終得不到發(fā)展；耗能、污染的產業(yè)仍然被很多地方和企業(yè)追捧。為從根本上解決這一問題，需要修改統(tǒng)計方法，其基本方向，是將這些產業(yè)的投入直接統(tǒng)計為國民產出。在這方面，美國業(yè)已提供了先例。2013年4月，為促進企業(yè)投資，提高勞動生產率，美國正式決定調整其GDP統(tǒng)計方法，將“研究與開發(fā)”(R&D)直接計為國民產出。這樣，連同電影版稅(涉及文化產業(yè))的計入，美國的GDP較過去增大3%。這是自1999年將電腦軟件納入GDP統(tǒng)計以來的最大調整。我們以為，為當前與長遠計，我們不僅應考慮將R&D計入GDP，更應全面將節(jié)能環(huán)保、氣水治污、生態(tài)修復及資源循環(huán)利用等產業(yè)計入GDP統(tǒng)計范圍。考慮到生態(tài)環(huán)保等業(yè)已被計入各級政府政績考核指標中，進一步將之計為國民產出，當屬順理成章，且并非難事。
經濟參考報：這些投資領域，感覺都并不賺錢，怎么能持續(xù)下去？
李揚：以上所列投資領域，確實大都存在不具有商業(yè)可持續(xù)性的問題。為了從根本上沖破這些瓶頸，我們需要堅決、迅速落實十八屆三中全會關于“凡是能由市場形成價格的都交給市場”的戰(zhàn)略部署，全面審視并改造上述諸領域的計價、收費、課稅體系，使上述領域的投資獲得足夠、穩(wěn)定的收入以彌補成本并得到合理的回報，從而助力形成穩(wěn)定的投資行為。
誰來投：讓民間資本參與其中
經濟參考報：“凡是能由市場形成價格的都交給市場”，這里面的意思是說，在一些過去由政府投資的領域，要開放給私人嗎？
李揚：目前及今后一段時期中，國內的主要投資項目集中于基礎設施和公共服務領域。在傳統(tǒng)上，基礎設施和公共服務領域突出地存在著自然壟斷性、公共性和外部性，從而成為政府投資的天然領域，私人資本基本無法置身其間。為未來發(fā)展計，應盡快改變政府主導投資特別是基礎設施和公共服務領域投資的局面，更多采用公—私合作伙伴關系投融資模式，加強政府公共投資與民間投資的合作。
大規(guī)模引入私人資本不僅有強烈的必要性，也有可能性。近幾十年來，隨著管理能力的提高和現(xiàn)代科技尤其是信息技術的發(fā)展，那些影響社會資本進入的“技術性”障礙，或者漸次消失，或者可通過一定的制度安排予以克服。這就從技術上為在這些領域中引入私人資本開辟了可行空間。
經濟參考報：您也說了，這些領域存在著自然壟斷型及公共性和外部性，社會資本如何能夠進入這些領域？又如何讓社會資本愿意進入？
李揚：首先看自然壟斷性。社會資本的進入可以在兩個層面上實現(xiàn)。首先可采取資本形式進入。自然壟斷性不應成為產權獨占的依據(jù)。即使是具有整合效應的網絡基礎設施，也可將投資環(huán)節(jié)與運營環(huán)節(jié)分開，形成投資主體多元化和經營主體一元化并存的格局。其次也可采取經營權形式的進入。在某些具有網絡特征和自然壟斷特性的領域和環(huán)節(jié)，盡管通過“市場內的競爭”方式實現(xiàn)進入難度較大，但通過政府特許經營、委托經營或承包經營等制度安排，仍可確保社會資本通過“爭奪市場的競爭”方式實現(xiàn)有效進入。此外，隨著技術創(chuàng)新、市場容量擴大和金融創(chuàng)新，基礎設施中某些原來被認為具有自然壟斷性的業(yè)務或環(huán)節(jié)，其進入壁壘和退出壁壘被逐漸克服，成為能夠引入社會資本的非自然壟斷性業(yè)務或環(huán)節(jié)。
在所謂的公共性領域中，由于兩類因素的變化，使得社會資本進入不僅具有可能而且具有合理性。一是公共產品屬性的變異。隨著需求水平的提升和需求彈性的增大，隨著技術的發(fā)展特別是“排除性量化”技術的出現(xiàn)，純粹公共性產品一直在經歷著向非純粹性或準公共性產品的轉變。這為社會資本以市場化方式提供該類產品開辟了廣闊的空間。二是靈活的制度安排。對于某些商業(yè)性不足的準公益性項目，可以通過多種方式(如土地綜合開發(fā)利用、公益性環(huán)節(jié)財政補貼等)改善投資的預期收益，吸引社會資本進入。即使是某些純粹公共產品以及外部性相當顯著的純公益性項目，也可通過政府采購制度、經營權拍賣、招投標制度以及承包和委托經營等形式，實現(xiàn)(純粹)經營權方式的社會資本參與。
在理論上，以外部性來排除社會資本進入，一直存在著較大的爭議。隨著現(xiàn)代信息技術突飛猛進，管理技術和水平不斷提高，外部性更難成為拒絕某些類型資本進入的條件。人們認識到，對于某些存在著“消費正外部性”的領域，政府事實上承擔的主要是在消費環(huán)節(jié)上的支付責任，而不是其在生產環(huán)節(jié)上的供給責任。特別是對于教育、健康服務這類準公共產品而言，完全可以不要求由政府直接生產經營，甚至可以不要求由政府直接投資。相反，在一定意義上，政府在這些領域的大規(guī)模投資和直接“經營”，正是這些領域長期不得發(fā)展乃至畸形發(fā)展的主要原因。因此，在這些領域中，政府宜采取服務合同外包或政府采購合同、服務管理合同、特許經營合同等契約型工具，大規(guī)模引入社會資本，同時，通過加強監(jiān)管來保證正外部性發(fā)揮。
為了讓社會資本發(fā)揮更大作用，降低行業(yè)進入門檻，逐步實現(xiàn)基礎設施投資領域競爭主體多元化和股權結構多元化，亦屬題中應有之義。另外，由于基礎設施的資本密集度高，資產專用性和資本沉淀性強，加上合同的不完備，潛在的投資者往往擔心利益被侵占。為有效動員、吸引社會資本進入基礎設施和公共服務領域，確保新進入企業(yè)和原有壟斷企業(yè)(在位企業(yè))之間實現(xiàn)公平競爭，確保政府承諾的可信性以及政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，具有同等重要的意義。
如何投：消除資金成本及債務依存度過高的體制基礎
經濟參考報：目前，資金成本高企不下，而據(jù)我所知，資金并不短缺，問題究竟在哪里？
李揚：中國是當今世界上少有的高儲蓄國家。自1994年以來，我國國內部門總儲蓄率(政府、企業(yè)和居民戶的總和儲蓄率)一直攀升，2013年底，甚至超過50%�；谶@一事實，中國國內投資的資金約束，并不體現(xiàn)為資金的短缺，而是體現(xiàn)為儲蓄轉化為投資的渠道不暢，并因此人為造成資金成本上升和債務依存度過高。因此，所謂解決好“如何投”的問題，主要是要采取各種措施，加快調整金融結構，以期在總量上切實抑制資金成本上升的趨勢，在結構上有效解決債務依存度過高問題。
經濟參考報：近一段時期以來，我國金融領域堪稱亂象叢生。流動性過剩的同時利率高企，金融系統(tǒng)自我服務傾向愈演愈烈等，對實體經濟造成了很大傷害。您怎么看這個問題？
李揚：這主要歸因于我國金融體系存在嚴重扭曲。
其一，流動性過剩與高利率的怪異組合，與我國外匯儲備管理制度密切相關。在現(xiàn)行管理體制下，外匯儲備及其變化與貨幣供給機制關系過于僵硬和直接：外匯儲備的不斷增長，直接導致我國貨幣供給總量不斷擴張；為杜絕“輸入型”通脹，央行不得不通過提高法定準備金率和發(fā)行央票等手段進行大規(guī)�！皩_”操作——這固然“凍結”了高達20萬億的基礎貨幣，但也致使市場上可貸資金短缺，導致利率水平攀升。應對這一問題，我們顯然需要改變外匯儲備由貨幣當局直接管理并成為我國貨幣供給變化主導因素的格局。惟其如此，我國的利率方能恢復到與流動性過剩相適應的低水平；貨幣當局在擺脫了被外匯儲備綁架的局面之后，方才有可能自由、獨立地制定并實施貨幣政策。這是一個議之甚久，在2006年曾有所啟動，但因種種原因而淺嘗輒止的一項重大改革議題，如今，我們必須下決心徹底解決它了。
其二，在多重管制體系下，我國的金融抑制呈不斷惡化之勢，并進一步導致“創(chuàng)新異化”。金融機構力圖避開行政色彩極強且部門間嚴重分割的金融監(jiān)管，包括規(guī)避信貸額度配給制和限制對地方政府融資平臺和房地產業(yè)提供貸款的政策，大規(guī)模從事監(jiān)管套利，便是其主要表現(xiàn)。加之資本金約束、貸存比的流動性約束，使得銀行追逐由存貸款利率分割、不同市場監(jiān)管規(guī)則差異所造成的“息差交易”機會大大增加。在貨幣信貸存量較高且增長迅速的情況下，資金成本的上升，反映了大量資金在金融部門內部自我服務和自我循環(huán)。商業(yè)銀行近兩年同業(yè)業(yè)務占銀行業(yè)總資產的比重，由2010年的8%飆升至2012年的12%，有些股份制銀行已超過25%，便是明證。解決此類問題，顯然需要我們按照發(fā)展市場經濟的要求，徹底摒棄那些非市場化的信貸配給制度、信貸額度控制和貸款投向管制，摒棄早已脫離實際的存貸比管制制度，改用各種監(jiān)管指標，實行間接管理，進一步深化我國金融體系的市場化改革。
其三，多部門分業(yè)監(jiān)管模式，人為造成大量套利機會，而且，在混業(yè)已經在金融產品層面大規(guī)模展開的情勢下，堅持分業(yè)監(jiān)管將使得我們無法把握信用總量的規(guī)模、結構和動態(tài)變化，弱化了監(jiān)管效率。就此而論，盡快改革早已跟不上形勢發(fā)展的分業(yè)監(jiān)管格局，顯然是題中應有之義。
其四，從資金需求側看，資金成本的上升反映了廣泛存在的道德風險問題。一方面，地方政府和國有經濟部門作為重要的融資主體，其軟預算約束問題嚴重存在，這是產生道德風險的最大溫床。由于這些融資主體對資金價格的敏感性相對較低，對資金需求始終處于饑渴狀態(tài)，其融資規(guī)模的擴大，便會推高全社會的融資成本。對此，應深入推動地方政府和國企改革，硬化它們的預算約束，減少它們對資金的無效占用。另一方面，政府長期實行的“父愛主義”，使得市場缺乏風險意識，一些金融產品的投資者甚至認為我國不會出現(xiàn)違約風險，或者，即使存在違約風險，也會有銀行或政府的隱性擔保作為安全保障。廣泛存在的“剛性兌付”問題，進一步助長了無風險意識的市場套利行為，加劇了投資者的道德風險。解決這些問題，顯然需要我們迅速建立包括存款保險在內的市場化風險處置機制。
經濟參考報：我國債務依存度過高，累積了大量風險，長此下去必將極大地危害我國經濟，您認為應從哪些方面下手解決這一問題？
李揚：我國以間接融資為主的金融體系，本質上就有提高債務依存度的傾向。在我國目前固定資產投資資金來源中，債務性融資占據(jù)90%以上的比例。作為一般規(guī)律，隨著傳統(tǒng)銀行系統(tǒng)以外的金融中介活動快速發(fā)展和金融脫媒趨勢加速，債務性融資比重將逐步下降，股權性融資比重會相應上升。中國的情況則不然。金融的脫媒并沒有如歐美等發(fā)達經濟體那樣，通過資金“從銀行中來，到市場上去”，導致直接融資迅速發(fā)展，反而，由于其基本路徑是“從銀行中來，回銀行中去”，事實上只是改變了間接融資的路徑。通過信托貸款、委托貸款等金融機構表外融資，中國的間接融資依然保持著絕對的統(tǒng)治地位。加之公司信用類債券(包括企業(yè)債券、短期融資券、中期票據(jù)、公司債券等)發(fā)行規(guī)模不斷上升，中國經濟過分依賴負債融資的格局近年來甚至有惡化之勢。資本金或所有者權益在融資結構中的比例過低，加重了企業(yè)資產負債表的資本結構錯配風險，也提高了全社會的債務水平和杠桿率，加劇了風險的積累。我們的測算表明，金融危機以來，全社會杠桿率呈現(xiàn)出較為明顯的上升趨勢，各部門(居民、非金融企業(yè)、政府與金融機構等四大部門)加總的債務總額占GDP的比重，從2008年的170%上升到2012年的215%。其中，企業(yè)部門債務總額占比高達113%，遠遠超過OECD國家90%的風險閾值。
我們必須下決心改變中國金融結構的高杠桿率傾向。改革的方向有四：其一，采取切實措施，將“發(fā)展多層次資本市場”的目標真正落在實處；其二，放開國家對信用的統(tǒng)治，創(chuàng)造有利于資本形成的機制；其三，鼓勵各種將債務性資金轉變?yōu)楣蓹嘈再Y金的金融創(chuàng)新；其四，充分發(fā)揮類如國家開發(fā)銀行那樣的投資性金融機構的作用，同時，下決心嘗試逐步讓商業(yè)銀行擁有投資權利，從根本上消除債務融資比重過高的體制基礎。