未來5年是我國走向法治市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵時(shí)期。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，重在建立法治市場經(jīng)濟(jì)�？偟呐袛嗍牵�(dāng)前以放權(quán)為重點(diǎn)的行政審批制度改革取得重要突破，但是市場監(jiān)管改革尚未實(shí)質(zhì)性破題。這就需要在深化行政審批制度改革的同時(shí)，加快實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管由行政為主向法治為主的轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化以法治為基礎(chǔ)的市場監(jiān)管。
當(dāng)前，消費(fèi)市場環(huán)境與消費(fèi)需求釋放不相適應(yīng)的矛盾比較突出。到2020年，我國的消費(fèi)總規(guī)模有可能達(dá)到45-50萬億元，由此成為支撐7%左右增長的主要因素。適應(yīng)這個(gè)大趨勢，政府市場監(jiān)管已成為牽動(dòng)影響增長轉(zhuǎn)型全局的關(guān)鍵因素之一。
把依法監(jiān)管作為市場監(jiān)管改革的基本目標(biāo)
行政審批和市場監(jiān)管都是政府對(duì)市場秩序的一種管理。目前我國的市場監(jiān)管仍然保持著行政審批與市場監(jiān)管合為一體的突出特征，無論從食品藥品等消費(fèi)品監(jiān)管，還是從壟斷行業(yè)的監(jiān)管來看，以行政監(jiān)管為主的體制不改變，實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管的有效性是相當(dāng)困難的。這里，有3個(gè)問題需要提出來討論：
首先，行政審批與市場監(jiān)管不分，是不是市場監(jiān)管改革面臨的突出矛盾？從現(xiàn)實(shí)看，行政審批與市場監(jiān)管合為一體的特點(diǎn)比較突出。例如：某些機(jī)構(gòu)既有行政審批權(quán)，又有市場監(jiān)管權(quán)。這種“誰審批誰監(jiān)管”的體制不可避免形成重審批、輕監(jiān)管的問題。這是“九龍治水、各管一段”的矛盾問題長期難以解決的根源所在�！ ∑浯�，要不要把行政審批與市場監(jiān)管嚴(yán)格分開？行政審批是行政機(jī)關(guān)事前調(diào)控的手段，市場監(jiān)管是對(duì)市場經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行約束限制的行為，二者在范圍、程度上有所區(qū)別�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，有效的監(jiān)管主要是事后監(jiān)管，而不是前置性的審批。對(duì)于前置性的審批盡可能越少越好，對(duì)于事中、事后的監(jiān)管則需大大強(qiáng)化。這就需要從政府職能設(shè)計(jì)上，把行政審批與市場監(jiān)管嚴(yán)格分開。
最后，走向法治化是不是市場監(jiān)管改革的目標(biāo)選擇？事前的審批是政府的行政權(quán)力，需要依法界定權(quán)力清單；市場監(jiān)管主要是事后監(jiān)管，需要依法監(jiān)管。當(dāng)前，以行政審批取代監(jiān)管的矛盾比較突出，有關(guān)部門既管審批又管監(jiān)管，前置性審批過多不僅壓抑市場活力，也無法保證事后監(jiān)管的有效性。這就需要把推進(jìn)由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉(zhuǎn)型，作為市場監(jiān)管體制改革的基本目標(biāo)，并對(duì)整個(gè)市場監(jiān)管體制進(jìn)行重構(gòu)。
加快推進(jìn)市場監(jiān)管由行政為主向法治為主的轉(zhuǎn)變
作為發(fā)展轉(zhuǎn)型中的大國，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)不僅會(huì)出現(xiàn)“市場失靈”，還會(huì)出現(xiàn)“市場失陷”，這就需要更好地發(fā)揮政府作用，把市場監(jiān)管作為政府的一項(xiàng)重要職能。未來幾年，加快行政管理體制改革，建設(shè)有為政府重要的任務(wù)之一，是推進(jìn)市場監(jiān)管由行政為主向法治為主的轉(zhuǎn)變，維護(hù)市場秩序，彌補(bǔ)市場失靈。對(duì)此，提出以下3點(diǎn)建議：
第一，組建綜合性、權(quán)威性的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為什么盡管這些年國家出臺(tái)了不少市場監(jiān)管的法律法規(guī)，但執(zhí)行效果并不好，一個(gè)重要原因就在于審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)長期不分。近年來，一些地方試驗(yàn)中開始整合市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，成立了綜合性的市場監(jiān)管局，取得了比較好的效果。建議與大部門體制改革統(tǒng)籌考慮，盡快從國家層面，整合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，組建綜合性、權(quán)威性的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
第二，調(diào)整市場監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立決策和執(zhí)行嚴(yán)格分開的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。新組建的綜合性市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)依法設(shè)定：一是成立國務(wù)院市場監(jiān)管委員會(huì)，整合國家工商總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等市場監(jiān)管職能，強(qiáng)化消費(fèi)市場監(jiān)管的綜合性、統(tǒng)一性、有效性；二是整合商務(wù)部、國家發(fā)改委、國家工商總局三家的反壟斷執(zhí)法權(quán)，建立直屬國務(wù)院的反壟斷局，增強(qiáng)其反行政壟斷的監(jiān)督功能；三是從完善“一行三會(huì)”協(xié)調(diào)機(jī)制入手完善金融監(jiān)管，從側(cè)重對(duì)金融機(jī)構(gòu)本身的監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅貙?duì)金融行為的監(jiān)管，逐步由分業(yè)監(jiān)管過渡到混業(yè)監(jiān)管。
第三，強(qiáng)化市場監(jiān)管的相關(guān)立法。一是研究出臺(tái)綜合性的《市場監(jiān)管法》。確立市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位；對(duì)市場監(jiān)管對(duì)象違法行為的嚴(yán)格制裁、對(duì)監(jiān)管者不當(dāng)監(jiān)管的嚴(yán)格罰處加以規(guī)定；嚴(yán)格規(guī)范市場監(jiān)管程序，以法律制約監(jiān)管權(quán)力。二是修改《食品安全法》和《藥品管理法》。實(shí)行最嚴(yán)格的食品藥品安全監(jiān)管制度，完善食品藥品監(jiān)管體制，加大違法行為懲處力度，對(duì)網(wǎng)購食品藥品等監(jiān)管空白地帶進(jìn)行法律規(guī)范。三是將反行政壟斷納入《反壟斷法》。建議對(duì)國有壟斷行業(yè)、城市公用事業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行清理、修改，使這些行業(yè)監(jiān)管體現(xiàn)公平競爭。
形成政府監(jiān)管與行業(yè)自律社會(huì)監(jiān)管的合力
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府監(jiān)管要面對(duì)無數(shù)個(gè)市場主體，如果僅僅靠政府唱“獨(dú)角戲”，市場監(jiān)管的有效性很難保證。這就需要賦予行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織相應(yīng)的法律地位，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)自律中的重要作用，以形成政府與社會(huì)在市場監(jiān)管中的合力。這里，需要重點(diǎn)討論這樣3個(gè)問題：
一是行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)管是不是嚴(yán)重缺失？當(dāng)前，消費(fèi)安全問題頻發(fā)，不僅反映了政府市場監(jiān)管職能的缺位，同時(shí)也反映了行業(yè)自律、行業(yè)規(guī)范的嚴(yán)重缺失。過去我們說“行有行幫、幫有幫規(guī)”，主要是指各類商幫在行業(yè)自律，約束本行業(yè)企業(yè)行為，建立市場誠信體系等方面扮演著十分重要的角色。例如，明清時(shí)期就出現(xiàn)以晉商、徽商為代表的十大商幫。但是今天，行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等很難在市場誠信體系建設(shè)中發(fā)揮有效作用。以食品藥品事件頻發(fā)為例，行業(yè)缺乏底線的“自律”超出了人們的想象。從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，推進(jìn)市場監(jiān)管由行政為主向法治為主的轉(zhuǎn)型，需要把發(fā)展門類齊全的市場中介組織體系作為重大任務(wù)。
二是要不要將更多行業(yè)管理職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)，以強(qiáng)化行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督？改革開放以來，雖然各行各業(yè)都形成了數(shù)量眾多的中介組織，但這些中介組織大多是行政機(jī)構(gòu)的附屬物，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，由此使其在維護(hù)市場競爭、擴(kuò)展市場秩序中的作用十分有限。為此，建議：與政府簡政放權(quán)的改革相配套，加快推動(dòng)現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會(huì)的“政會(huì)分開”、去行政化，支持各個(gè)行業(yè)的民營企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上聯(lián)合建立各類行業(yè)協(xié)會(huì)，以承接政府更大程度下放的行業(yè)管理職能，使其在行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督上有職有權(quán)。
三是如何規(guī)范行業(yè)組織法人治理結(jié)構(gòu)？行業(yè)組織建立法人治理結(jié)構(gòu)，才能夠確保自身健康發(fā)展，才能真正肩負(fù)起市場監(jiān)管的重要職責(zé)。為此，建議：盡快修改相關(guān)法律，對(duì)行業(yè)組織的專業(yè)性、獨(dú)立性、治理框架作出規(guī)范，通過建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，使得行業(yè)組織有能力承擔(dān)政府下放后的社會(huì)職能，形成自己的社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。
改革30多年走到今天，市場監(jiān)管向法治化的轉(zhuǎn)型確實(shí)到了提出和解決的時(shí)候了。把市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型作為政府職能轉(zhuǎn)變的重大任務(wù)，才能夠確保市場決定資源配置的有效性，確保我國消費(fèi)大市場的安全性。