僵硬的土地用途管制已經(jīng)到了非改不可的地步了。面對土地改革的前景，土地用途管制需要抓緊改革，要盡快把新的管制理念、管制方法和管制體系建立起來。筆者要提醒的是，那些認(rèn)為土地改革會引起混亂的憂心忡忡的“國士”們，如果你們還有意保留這一制度，尤其需要認(rèn)識到這一改革的緊迫性。否則，社會矛盾將會隨著土改的深入而再次尖銳化。
筆者之所以說“盡快”的另一個原因是，在筆者看來，土地用途管制的改革其實可以是相當(dāng)簡單的，這就是：把政府的土地管理權(quán)完全下放給地方政府，由各個地方和各個城市自主制訂自己的土地利用規(guī)劃，自行建立自己的土地管理制度，從而在各地各城市之間形成一種多元和競爭的關(guān)系;中央政府層面不必保留這項職能，相關(guān)的部委應(yīng)予撤并;中央政府只做一些匯總、統(tǒng)計、備案和監(jiān)察的工作。
下面扼要陳述一下提出這一建議的理由。
我國過去所實行的土地用途管制，其主要理由在于保護耕地�，F(xiàn)在，理論與統(tǒng)計數(shù)據(jù)兩方面的原因都已經(jīng)確鑿無疑地表明，城市化、工業(yè)化與現(xiàn)代化的過程并不會侵占耕地，反而是節(jié)約耕地的，它所改變的主要是不同用途土地的分布格局。城市的個數(shù)和城市的面積都會擴大，鄉(xiāng)村則會縮小或消失。人口將主要聚集在城市中進行居住，城市生活將會上升為我國居民的主要生活方式。因此，不存在需要政府作出特別安排來保護耕地的問題，大量耕地(無論是否耕種)將被節(jié)約出來的規(guī)律是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，是誰想刻意避免也避免不了的。既然土地用途管制的擁護者們動輒搬出外國的土地分區(qū)管制為理由，那么，筆者想要回應(yīng)的是：不錯，我國舊式的土地用途管制制度應(yīng)該結(jié)束了，對土地的管理的確應(yīng)該向國外的土地分區(qū)管制進行過渡。
西方國家對土地用途進行管制的原因，主要是土地的使用會造成相鄰地塊之間的相互干擾，因而，由政府出面，對土地的用途進行某些規(guī)劃、限制和引導(dǎo)，可以使國土的整體面貌更為和諧有序，從而提高國土利用的整體效率。其中的道理仍然在于通過把蛋糕做大的方式來提高每個人可以分得的比例。根據(jù)這一思想，我們就可以整理出我國土地用途管制改革的大致思路。
首先，在這一原則指導(dǎo)下，中央政府已經(jīng)沒有辦法來制定土地政策了。過去的用途管制，主要是為了對各類土地進行總量控制，并為此向各地下達(dá)用地指標(biāo)。現(xiàn)在，沒有必要進行總量控制了，只需要規(guī)劃土地的結(jié)構(gòu)了，中央政府自然也就無能為力了。例如，天津的工業(yè)用地過剩了，難道就表明南京的工業(yè)用地也過剩了嗎?難道全國就都要因此而收縮工業(yè)用地供應(yīng)嗎?中央政府是否可以把東北三省規(guī)劃為居住區(qū)、而把長三角規(guī)劃為工業(yè)區(qū)呢?這當(dāng)然都是荒唐的。因此，現(xiàn)在就可以發(fā)現(xiàn)，土地用途管制其實完全是地方政府的職能，尤其是城市市政當(dāng)局的職能。所謂工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、居住區(qū)等等區(qū)分，是隨著城市的興起而出現(xiàn)的概念。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，這個問題雖然也存在，但它遠(yuǎn)非那么重要。工業(yè)會帶來污染，主要是這個理由在推動著城市的分區(qū)。所以，即使在地方政府中，省一級的政府也仍然不是實行土地用途管制的主體。省政府同中央政府一樣，可能依舊關(guān)心農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，重視糧食供應(yīng)，但是，這種關(guān)心和重視主要應(yīng)當(dāng)通過實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、財政補貼、糧食收儲以及推廣高科技等手段來進行，而不能一味地求諸耕地面積的擴大。城市化進程已經(jīng)為耕地面積的擴大作出了貢獻。不能說，因為糧食很重要那我就要乘此機會再接再厲，假設(shè)原本已經(jīng)騰出了2億畝耕地，現(xiàn)在我還不滿足，我一拍腦袋，非要你騰出4億畝不可。
一旦土地用途管理職能主要落在市政府一級，它的內(nèi)容、方式和執(zhí)行力度必然就會發(fā)生巨大的變化。首先，目前存在的各項嚴(yán)峻的管制大都需要予以撤消或者弱化，圍繞土地的社會矛盾因此就會得到巨大的緩解。其次，根據(jù)上述原則即可推知，土地用途管制只能在那些通過規(guī)劃和管制能夠增加居民整體利益的地方實行，否則就沒有必要實行。管制僅僅以協(xié)調(diào)土地權(quán)利人之間的關(guān)系為限，不得摻雜其他理由。例如，政府認(rèn)為要獎勵工業(yè)，就增加工業(yè)土地供應(yīng)，認(rèn)為房屋過剩了，就減少居住用地供應(yīng)，從而造成工業(yè)用地價格與居住用地價格之間出現(xiàn)巨大的落差，這就是不可以的。再其次，城市的發(fā)展畢竟不是瞬息萬變的，一個市政府，只需要規(guī)劃本市的布局與發(fā)展方案，因此，規(guī)劃的任務(wù)便是相當(dāng)輕松的，它可以分散在許多年中逐步進行，還可以根據(jù)情況不斷修改。土地規(guī)劃與管制方案本身必須作為一項市一級的法律來看待，由同級人大來討論制訂，而不能仍然像過去那樣，由行政部門的少數(shù)人關(guān)起門來進行，然后一頒布就要管蕓蕓眾生許多年間的生存大計。哪些事項要納入管制，以及管制到什么程度，哪些事項可以暫不管制，等等，都要廣泛地征求市民的意見。規(guī)劃與管制方案可以具體到一個街道、一個項目，也可以相當(dāng)?shù)卮志�條。國外的一些地方也都沒有詳細(xì)的規(guī)劃與管制，但那里建設(shè)得也很不錯。不同城市之間都可以根據(jù)情況搞自己的模式，相互之間也可以進行借鑒。例如，一線城市的部分城區(qū)如今已經(jīng)開始管制建筑的顏色，某些旅游城市也有必要管制得詳細(xì)一些，而對于大多數(shù)普通城市來說，管制似乎就沒有必要那么仔細(xì)了，可以把焦點放在污染防治上。我們是發(fā)展中國家，難道事事都要學(xué)習(xí)西方國家城市中的那些巨細(xì)靡遺的管制細(xì)則嗎?顯然不必要，我們也沒有那個能力。先揀重要的搞起來，其他的慢慢再完善。我國現(xiàn)有的許多城市規(guī)劃搞得并不好，往往流于簡單化、形式主義和主觀主義，這表明在城市管理方面，管理者的經(jīng)驗和水平還是需要一個較長的提高過程的。
現(xiàn)在再來論述一下上述土地管理模式與土地改革之間的關(guān)系。規(guī)劃與管制的機制發(fā)生改變之后，其與土地改革之間的矛盾也就大大地緩解了。過去的管制受到批評，是因為它造成嚴(yán)重的苦樂不均，管制者憑借自己的意志行事，不顧客觀規(guī)律與經(jīng)濟合理性。在新的管理模式下，各種用途土地的價格必然是大體相同的，那么，農(nóng)民的土地改變?yōu)槠渌魏斡猛�，也就不會遭到抵制。而在符合�?guī)劃的前提下，開發(fā)商與農(nóng)民商談土地轉(zhuǎn)讓事宜，除了履行法定程序以及繳納法定稅費之外，國家又有什么必要介入其中呢?相信那些擔(dān)心土地改革帶來無序開發(fā)的人士，現(xiàn)在也就可以放寬心態(tài)、長舒一口氣了。