國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)控特大城市人口規(guī)模，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度、居住證制度，健全人口信息管理制度。到2020年，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

　　規(guī)模宏大的戶籍制度改革，意味著上世紀(jì)中葉以來延續(xù)至今的社會(huì)治理模式的豹變。這場變革的積極意義毋庸置疑：其一，在現(xiàn)實(shí)條件下，最大限度地承認(rèn)了人的自由遷徙權(quán)利。落戶限制“能放開的放開”，是將正式遷徙權(quán)由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為個(gè)人意志主導(dǎo)。實(shí)際上，在每年全國性流動(dòng)人口規(guī)模已達(dá)到2億人以上的今天，這一變革本身就是對現(xiàn)實(shí)的順應(yīng)和正視。其二，為公共服務(wù)設(shè)定了新的覆蓋面。在戶口包含諸多公共服務(wù)享有權(quán)的情況下，提出1億人在城鎮(zhèn)落戶的目標(biāo)，也即提出了公共服務(wù)的新邊界。當(dāng)億級(jí)規(guī)模的人口轉(zhuǎn)為新市民之時(shí)，城鄉(xiāng)平權(quán)也將獲得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。其三，為新型城鎮(zhèn)提供可行路徑。新型城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，這已是清晰的政策表述。實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，必須盡可能打通城鄉(xiāng)之間為人而設(shè)的政策路障，戶籍制度改革所起的正是這樣的疏通作用，它既是弱化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的先手，也是新型城鎮(zhèn)化的先手。一旦人的城鎮(zhèn)化規(guī)模性實(shí)現(xiàn)，就將新增數(shù)以億計(jì)的潛在消費(fèi)人群，在未來帶來長期的城鎮(zhèn)化紅利。

　　當(dāng)然，更徹底的戶籍制度改革，是實(shí)現(xiàn)不管在大城市還是小城鎮(zhèn)，人都可以自由移居并享受平等權(quán)利。但是，大城市建設(shè)對于環(huán)境資源和公共服務(wù)資源已普遍處于透支狀態(tài)，因此，基于現(xiàn)有的供給能力實(shí)施戶改，更容易實(shí)現(xiàn)預(yù)期的利益前景。事實(shí)上，即使是現(xiàn)有的部分放開，在推進(jìn)過程中也很可能會(huì)遭遇多方面的難局。

　　其中最大的難點(diǎn)是，現(xiàn)有公共服務(wù)是否有能力和意愿容納新增市民。總體來看，公共服務(wù)不足是從大城市到小城鎮(zhèn)都普遍存在的現(xiàn)象。新市民的涌入對于地方來說，意味著公共支出的增加。這種支出既表現(xiàn)在財(cái)政支出的增加上，也將表現(xiàn)在從交通、安全到就業(yè)等一系列社會(huì)和經(jīng)濟(jì)治理任務(wù)的加重上。出于短期政績考量，地方歡迎新市民的積極性就會(huì)大打折扣。事實(shí)上，不少地方對于土地的城鎮(zhèn)化的積極以及對人的城鎮(zhèn)化的淡漠，已經(jīng)顯示了這種擔(dān)心。

　　此外，還需要注意，出于平衡財(cái)政的考量，地方會(huì)以戶口換取新市民擁有的土地使用權(quán)，以換取新的財(cái)源。這在地方已有先例。但在這個(gè)過程中，是否會(huì)出現(xiàn)損害新市民利益的現(xiàn)象，如何防止這種現(xiàn)象并給予新市民權(quán)利救濟(jì)的平臺(tái)，也需要細(xì)化方案。

　　戶改是對新型戶籍制度的一次整體構(gòu)建，也是對社會(huì)治理的一次整體構(gòu)建。就此而言，創(chuàng)新社會(huì)治理需要與戶改同步進(jìn)行。而溝通二者的最高邏輯，是保證對人的權(quán)利的重視。有了這樣的指導(dǎo)方針，實(shí)現(xiàn)戶改的愿景就能獲得保證。