建立共治平臺 推進京津冀環(huán)保一體化
2014-08-07    作者:武紅 常紀文(國務院發(fā)展研究中心)    來源:經(jīng)濟參考報
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  京津冀地區(qū)是我國最重要的政治、經(jīng)濟和文化中心,但三地發(fā)展很不平衡,且資源節(jié)約和環(huán)境保護形勢日益嚴峻,已成為制約京津冀區(qū)域發(fā)展的瓶頸。在中央的協(xié)調(diào)下,京津冀一體化已進入快速發(fā)展階段,在法治一體化模式的指引下,有關規(guī)劃正在制定,亟須建立與之相適應的區(qū)域治理法制、體制和機制。如何在法治的框架內(nèi)進行有效的區(qū)域環(huán)境共治,關系京津冀環(huán)保一體化的成敗,為此建議盡快制定《京津冀地區(qū)環(huán)境保護條例》,設立“環(huán)境保護專項工作領導小組”,建立共治對接平臺,共同推進京津冀環(huán)保一體化有序進行。

  一、制定《京津冀地區(qū)環(huán)境保護條例》,為京津冀環(huán)保一體化提供法制保障

  為使京津冀環(huán)保一體化井然有序地運轉(zhuǎn)起來,有必要制定我國首個《京津冀地區(qū)環(huán)境保護條例》(以下簡稱《條例》),第一,條例的起草由環(huán)境保護部會同三地政府共同開展,成熟后報國務院審議發(fā)布。第二,條例的結(jié)構(gòu)包括立法目的、基本原則、適用范圍、基本政策、管理體制、生態(tài)建設、信息監(jiān)測與共享、統(tǒng)一應急、保障措施、法律責任等。第三,條例的內(nèi)容應與國家和有關部委已經(jīng)出臺的法律、法規(guī)等相互銜接和支撐,有關部門和三地政府可聯(lián)合發(fā)布實施該《條例》的辦法,如《京津冀地區(qū)大氣污染防治辦法》、《京津冀流域污染聯(lián)動防治辦法》、《京津冀地區(qū)土壤污染防治辦法》等。其中《京津冀地區(qū)大氣污染防治辦法》應與已經(jīng)出臺的《大氣污染防治行動計劃》(簡稱“大氣十條”)、《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》進行銜接;《京津冀流域污染聯(lián)動防治辦法》的制定須結(jié)合即將全面實施的《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)!毒┙蚣降貐^(qū)土壤污染防治辦法》應考慮融合正在制定的《土壤污染防治行動計劃》(簡稱“土十條”)。

  二、設立“環(huán)境保護專項工作領導小組”,為京津冀環(huán)保一體化提供法治體制保障

  目前,國家層面已設置“京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展領導小組”,按照邏輯,其下應設立“環(huán)境保護專項工作領導小組”,負責京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)和流域的環(huán)境治理工作,具體包括區(qū)域與流域的規(guī)劃制定、環(huán)境監(jiān)測和預警應急等。在三個地區(qū)的環(huán)境共治推進工作中,根據(jù)當前任務的輕重緩急,可優(yōu)先開展京津冀環(huán)保一體化工作,“環(huán)境保護專項工作領導小組”可靈活下設:大氣污染防治工作組、流域綜合管理工作組、土壤污染防治工作組等。在京津冀環(huán)保一體化推進過程中,大氣污染防治小組既需要和環(huán)境保護部污染防治司互有銜接,又同時必須與京津冀三地環(huán)保部門建立互通。目前,北京市環(huán)保局已成立“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”辦公室,其中“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”受京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組辦公室的委托,承擔京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作等的具體聯(lián)絡協(xié)調(diào)工作。擬設立的“環(huán)境保護專項工作領導小組”下大氣污染防治小組可與已成立的北京市環(huán)保局“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”相互對接霧霾聯(lián)防聯(lián)控工作,這種對接可作為先行示范,為“環(huán)境保護專項工作領導小組”與天津、河北的后續(xù)對接提供重要借鑒,也為長三角、珠三角等地區(qū)和流域的環(huán)境保護、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作提供共治經(jīng)驗。

  三、建立區(qū)域環(huán)境共治對接平臺,為京津冀環(huán)保一體化提供法治機制保障

  在政府主導的架構(gòu)下,建立由國家部委、三地政府、相關企業(yè)、社會組織和個人有序參與的京津冀環(huán)保一體化共治對接平臺。平臺由“環(huán)境保護專項工作領導小組”主管,通過《條例》約定其工作機制,包括:“環(huán)境保護專項工作領導小組聯(lián)席會議”機制和“環(huán)境保護社會共治”機制?稍诃h(huán)境保護部官方網(wǎng)站建設“環(huán)境保護專項工作領導小組”板塊,其下開設共治對接平臺子版塊作為載體。
  (一)建立“環(huán)境保護專項工作領導小組聯(lián)席會議”的協(xié)調(diào)法治機制。在京津冀環(huán)保一體化推進工作中,可率先嘗試“環(huán)境保護專項工作領導小組聯(lián)席會議”機制,其經(jīng)驗可為長三角、珠三角的環(huán)保共治提供示范和參考。第一,會議形式可采用“輪值”模式,在三地輪流舉辦。第二,會議內(nèi)容可根據(jù)民眾關心的焦點問題優(yōu)先設置。例如定期召開霧霾治理聯(lián)防聯(lián)控工作會議,通報我國重點區(qū)域和城市空氣質(zhì)量狀況,公布階段性治理成果,交流三地治霾策略。第三,參會成員應包括各類機構(gòu)代表。三地的利益相關者都可以在其中發(fā)揮重要作用,聽取民聲,發(fā)揮民長。第四,會議形式力求豐富多樣。會議環(huán)節(jié)可包括代表宣講+互動討論+實地考察+后期反饋等!按硇v”一般是參會代表在會場內(nèi)作會議報告,融合多媒體視頻、音頻等手段進行全方位展現(xiàn)。“互動討論”可采取頭腦風暴模式,鼓勵代表積極發(fā)言。“實地考察”是力求讓參會代表獲得直觀的感性認識,可針對污染河段進行場地踏勘,到“三高”企業(yè)了解節(jié)能減排工藝流程等。“后期反饋”是對參會代表進行會后跟蹤回訪,收集意見及建議,及時反饋到“環(huán)境保護專項工作領導小組”相關部門進行匯總提煉,作為下次擬定會議議程的重要參考。四個環(huán)節(jié)互為補充,相得益彰,使“環(huán)境保護專項工作領導小組會議”機制真正發(fā)揮綜合統(tǒng)籌的作用。
  (二)建立“環(huán)境保護社會共治”法治機制。建立“環(huán)境保護社會共治”機制,其成員應包括利益相關方代表,如京津冀三地的政府官員、企業(yè)職工、NGO組織成員、社區(qū)居民等;谀壳拔覈鐣M織發(fā)展還不健全的現(xiàn)狀,可以考慮讓政府發(fā)起,各類機構(gòu)在不同領域,從不同程度逐步參與到京津冀環(huán)境保護共治工作中來。如企業(yè)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)及綠色投資的管理決策、居民生活方式向低碳化的轉(zhuǎn)變、召集代表參會表達意見及共同監(jiān)督政策制定過程等。各類主體廣泛參與,積極互動,有利于克服單一部門權(quán)力擴張、視野狹窄的弊端,有利于統(tǒng)籌利益相關方的權(quán)責平衡,最大限度地發(fā)揮監(jiān)督、制約及共贏的力量。

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