土地審計(jì)比反腐更重要的是摸底
2014-08-27    作者:葉檀    來源:每日經(jīng)濟(jì)新聞
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  從8月中旬開始,國(guó)家審計(jì)署掀起全國(guó)首次土地審計(jì),審計(jì)范圍一直下到縣級(jí),主要針對(duì)2008年至2013年5年內(nèi)土地出讓金收支、土地征收、儲(chǔ)備、供應(yīng)、整治、耕地保護(hù)及土地執(zhí)法情況進(jìn)行審計(jì),涉及財(cái)政、國(guó)土資源、住建、發(fā)改委、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)系統(tǒng)。

  很多人預(yù)期有大批官員的 “壞賬”將浮出水面,這一預(yù)期有現(xiàn)實(shí)依據(jù)。中央巡視組在巡視的21個(gè)省份中,發(fā)現(xiàn)20個(gè)省份存在房地產(chǎn)腐敗現(xiàn)象,占比高達(dá)95%,19名省部級(jí)官員在中央巡視組進(jìn)駐后落馬,其中不少高官落馬與房地產(chǎn)業(yè)密不可分,土地領(lǐng)域?yàn)楦瘮≈貫?zāi)區(qū)。這并不奇怪,土地是地方政府手中擁有的最大宗資產(chǎn)。

  反腐并不是唯一指向,甚至不是主要指向,只是拔出蘿卜帶出泥的次要收獲。從推測(cè)看,摸底地方公共財(cái)政,改革地方財(cái)政與公務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng),才是主要目標(biāo)。

  建立地方公共財(cái)政、擺脫土地依賴癥,必須清楚在扣除腐敗因素后,精減機(jī)構(gòu)減少冗員后,地方到底需要多少財(cái)政收入,才能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。未來推出彌補(bǔ)地方財(cái)政收入不足的房產(chǎn)稅與消費(fèi)稅,是否能夠維持地方公共設(shè)施與公共服務(wù)所需?地方債審計(jì)也好,土地審計(jì)也好,都是為地方建立公共財(cái)政奠定基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,一旦這些數(shù)據(jù)庫基本建成,對(duì)吃財(cái)政飯的機(jī)構(gòu)與人員等組織架構(gòu)的整頓,將迅速提上議事日程。

  不建立嚴(yán)格的公共財(cái)政體制,必然出現(xiàn)地方財(cái)政寅吃卯糧,現(xiàn)在地方主政官員為政績(jī)大舉賣地、大舉借貸,讓子孫償還欠賬。一方面地方政府負(fù)債率高,另一方面土地使用效率極其低下,惡性循環(huán)屢禁不絕。一些地方大量征地,卻無實(shí)體附著于上,美輪美奐的廣場(chǎng)、劇場(chǎng)令人側(cè)目,單位面積GDP卻慘不忍睹,最好的深圳、上海也只有香港的四五倍,甚至不如印度等國(guó)家的經(jīng)濟(jì)中心,更不要說其他鬼城、空城。

  土地出讓面積多、價(jià)格高,讓民間資金購買高價(jià)房的方式進(jìn)入政府投資領(lǐng)域——2000年中國(guó)城市建成面積是2.2萬平方公里,在2011年的時(shí)候達(dá)到了4萬平方公里;從2000年到2011年,綜合地價(jià)的水平差不多漲了297%,商業(yè)地價(jià)的水平是漲到了309%,居住用地的價(jià)格是上漲了528%,在此期間工業(yè)地價(jià)水平才提高71%。2011年全國(guó)土地抵押面積是420萬畝,抵押金額達(dá)到4.8萬億元——一切依賴于土地,招商引資靠土地,改變面貌靠土地,金融抵押還是靠土地,但征用土地上卻未形成匹配的實(shí)體經(jīng)濟(jì),未完成人口同步城鎮(zhèn)化。

  出讓土地收入無法覆蓋成本,低價(jià)出讓的工業(yè)地轉(zhuǎn)化成商業(yè)地,溢價(jià)被瓜分,出讓土地成為賠本生意,地方財(cái)政必須另找出路。地方債審計(jì)、土地出讓金審計(jì),一端是負(fù)債,一端是資產(chǎn),就是為了核實(shí)未來到底有多少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),資產(chǎn)的收益率有多少,經(jīng)營(yíng)費(fèi)用到底有多高,有多少進(jìn)入了財(cái)政口袋,有多少進(jìn)入了部門小金庫甚至個(gè)人口袋,這是一次總體清賬過程。算清賬,才能為二次分稅制改革定準(zhǔn)基調(diào)。

  可以預(yù)計(jì),此次審計(jì)會(huì)有土地相關(guān)領(lǐng)域貪腐官員浮出水面,但滿足于看熱鬧是短視的,重要的是建立機(jī)制,逐漸杜絕貪污滋生的土壤。

  同樣可以預(yù)計(jì),圍繞土地財(cái)政的利益分配將有所調(diào)整,土地出讓金可能借鑒土地基金的方式進(jìn)入公眾視野,接受審計(jì)之外的大眾監(jiān)督。但目前階段徹底根絕土地財(cái)政是不現(xiàn)實(shí)的。最現(xiàn)實(shí)的做法是,從發(fā)達(dá)地區(qū)逐漸推出房產(chǎn)稅、消費(fèi)稅,以溫水煮青蛙方式改變土地財(cái)政與稅收權(quán)重。

  再看香港,其面積遠(yuǎn)小于上海、北京,總面積僅1100平方公里,人口高達(dá)700萬。香港75%的土地仍屬郊野地區(qū),全港已開發(fā)的土地面積10%左右,新界等地仍有大量土地沒有開發(fā),為未來留下大量空間,最重要的原因是財(cái)政收支平衡,房?jī)r(jià)越高差餉稅越高,政府不需要追求短期政績(jī),因此沒有一次性賣完所有土地的瘋狂。

  如果改革不能落實(shí)為制度變革,所有的改革努力被會(huì)被化解于無形,審計(jì)土地只是建設(shè)新制的開端,理性人性的體制才能改變狂熱的市場(chǎng)。

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