醞釀十年，跨越三屆人大，歷經(jīng)四審，有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法8月31日在十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議終獲表決通過。作為國家財(cái)政和政府動(dòng)作的基礎(chǔ)性法律，大修后的預(yù)算法在立法理念和關(guān)鍵條文上都有顯著進(jìn)步。預(yù)算法的著力點(diǎn)是財(cái)政，而財(cái)政的背后則是建立法治政府和現(xiàn)代財(cái)政制度的法律環(huán)境�？梢哉f，新預(yù)算法既開啟了財(cái)稅體制改革的大幕，也將國家治理現(xiàn)代化向前大大推進(jìn)了一步。

　　新預(yù)算法最重要的變化是立法理念上的變化�，F(xiàn)行預(yù)算法的立法目標(biāo)，是“強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對(duì)預(yù)算的管理”，強(qiáng)調(diào)的是政府對(duì)于預(yù)算的管理權(quán)。新預(yù)算法的立法目標(biāo)，則表述為“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束”，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)政府收支行為的規(guī)范制衡。這一變化，凸現(xiàn)了預(yù)算法就是政府收支約束法的本來屬性。

　　這一點(diǎn)在細(xì)化全口徑預(yù)算、預(yù)算公開制度等方面表現(xiàn)得尤為明顯。此前，預(yù)算法只對(duì)一般公共預(yù)算作了規(guī)定，其他政府收入實(shí)際上游離于預(yù)算管理之外，“小金庫”屢查不絕，數(shù)額巨大的土地出讓金封閉運(yùn)行，彩票基金管理缺乏公信力等之所以成為長期高亮的社會(huì)焦點(diǎn)，制度性原因即在于此。“全口徑”管理，除一般公共預(yù)算外，將政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)濟(jì)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算也都包含進(jìn)來，大大限制了諸多預(yù)算外資金暗箱操作的空間。

　　三公消費(fèi)是另一個(gè)社會(huì)長期關(guān)注的焦點(diǎn)。此前，不少政府部門編制的三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算，有意無意只給出一個(gè)總數(shù)和科目，要么公眾看不懂，要么監(jiān)督無門。新預(yù)算法對(duì)預(yù)算公開制度作了進(jìn)一步的細(xì)化，今后政府支出應(yīng)按經(jīng)濟(jì)分類，其中基本支出編到“款”，項(xiàng)目支出編到“項(xiàng)”;而決算編制中，所有政府支出都按功能分類編到最詳細(xì)的“款”。這為社會(huì)監(jiān)督提供了基本依據(jù)。

　　新預(yù)算法還正式賦予了地方有限發(fā)債權(quán)。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方發(fā)展面臨的主要隱患，為解決這一問題，此前已允許部分地方試行自主發(fā)債。但是，地方發(fā)債還需要防止任期內(nèi)無限舉債、新官不理舊債等可能出現(xiàn)的問題。新預(yù)算法在部分“開閘”地方發(fā)債的同時(shí)，對(duì)舉債主體、規(guī)模和用途作了嚴(yán)格規(guī)定，同時(shí)明確對(duì)擅自調(diào)整預(yù)算的行為要進(jìn)行追責(zé)。這些條文，有利于理順中央和地方之間的財(cái)政權(quán)力關(guān)系，推動(dòng)地方財(cái)權(quán)事權(quán)的統(tǒng)一。

　　既針對(duì)現(xiàn)行財(cái)政制度的弊端，也注重政府行政的實(shí)際，同時(shí)呼應(yīng)財(cái)稅改革的大局，是此次預(yù)算法大修的主要特征。但也要看到，建立現(xiàn)代財(cái)政制度和法治政府這一目標(biāo)，不是一個(gè)預(yù)算法文本的進(jìn)步就可達(dá)成。舊的行為慣性、管理能力、落實(shí)情況等，都在決定著接近目標(biāo)的節(jié)奏。比如，在賦予人大實(shí)際的監(jiān)督權(quán)后，各級(jí)人大能否有效擔(dān)負(fù)起相關(guān)職能，解讀專業(yè)性較強(qiáng)的預(yù)算?公眾對(duì)于政府收支的監(jiān)督是否有快速有效的反饋機(jī)制?專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是否仍可能成為公共財(cái)政“漏斗”等等，都還有待今后完善。

　　不過，預(yù)算法大修本身，已經(jīng)表明了以改革公共財(cái)政推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的決心和意志�？梢灶A(yù)見，邁開了這一大步，第二步第三步也將接踵而來。