施行20年來首次修改的預算法8月31日獲全國人大常委會通過，地方舉債“明渠引水”、嚴控風險成為一大亮點。從法律層面明確地方舉債主體、用途、方式及風險監(jiān)控原則，不僅對當下化解地方融資路徑龐雜、債務規(guī)模較高、集中償付壓力較大等風險有積極意義，而且還為未來更好地發(fā)債、用債、還債、管債奠定了制度性基礎。
　　地方債務風險的聚集既有地方事權(quán)財權(quán)不匹配下的被動因素，也有唯GDP論的主觀原因，更有土地財政支撐、影子銀行無序的現(xiàn)實基礎，并因缺乏有效的疏浚、監(jiān)控機制而成為影響經(jīng)濟、金融安全的一大“堰塞湖”。在經(jīng)濟下行壓力加大、房地產(chǎn)市場調(diào)整情況下，部分地區(qū)出現(xiàn)了城投債違約、城投公司信貸違約等個案，拉響了地方債務風險可能爆發(fā)的警報。去年以來，調(diào)控部門主動出擊，打出了摸底債務規(guī)模、整頓影子銀行、試點地方債自發(fā)自還、剝離融資平臺政府融資功能、深化財稅體制改革等“組合拳”。
　　此次預算法修改不僅是對化解地方債務風險迫在眉睫的現(xiàn)實回應，更是對地方債務風險“防控網(wǎng)”的全鏈條構(gòu)筑。首先，從法律上承認了地方舉債“明渠引水”，明確了怎么借。修改后的預算法賦予地方政府適度的舉債權(quán)，將過去屬于灰色地帶的融資方式合法化，以陽光化堵暗道、關(guān)后門，規(guī)范地方融資路徑，杜絕變相舉債，并明確了發(fā)行地方政府債券為地方政府融資的主要方式，舉債規(guī)模須由國務院報全國人大或全國人大常委會批準�？梢灶A期，目前進行的地方債自發(fā)自還試點將擴至全國，而規(guī)模限制可防范地方發(fā)債的無序競爭。更長遠的影響在于，地方政府可直接融資獲得的是一種正向激勵，誰的財政管理更規(guī)范、透明，誰發(fā)的債就更能獲得投資者青睞。
　　其次，從法律上明確了地方債怎么用、怎么還。法律規(guī)定，舉債應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于“公益性資本支出”，不得用于經(jīng)常性支出。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。這些“緊箍咒”可優(yōu)化地方舉債后的資金使用，減少資金流向樓堂館所等現(xiàn)象以及隨意捆綁土地、房地產(chǎn)市場等舉債行為。而各種擔�；螂[性融資形式若被地方政府債置換，地方債也可進一步顯性化。
　　此外，從法律上明確了地方債怎么管，即國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度，國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督。此為預算法修正案在前三稿基礎上新添的一道保險杠，旨在建立地方發(fā)債市場化常態(tài)下的風險管控機制，而責任追究制在法律上的明確有利于消解舉債的地方首長意識，防范債務均由中央政府兜底的道德風險。
　　無疑，覆蓋發(fā)債、用債、還債、管債全鏈條風控網(wǎng)的地方債管理體系，可緩解經(jīng)濟增速中樞下移、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的陣痛，但其要在實踐中真正發(fā)揮威力還有待財稅體制改革的深入推進和“強預算”原則的剛性落地。比如，如何構(gòu)建地方主體稅體系，匹配地方政府在地區(qū)經(jīng)濟建設、社會事務管理等方面的事權(quán)；對“公益性資本支出”的公益性如何認定，在實操層面總面臨這樣那樣的爭議。