■新常態(tài)·新特點(diǎn)·新對策系列專訪
●財政和財稅體制是國家治理體系一個重要組成部分。未來改革的重點(diǎn)是突破政府內(nèi)部既得利益格局和傳統(tǒng)體制慣性，實(shí)現(xiàn)公開透明的全口徑預(yù)算。
●站在國家治理的總體角度，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的棋局上，將財政作為國家治理的基礎(chǔ)性和支撐性要素加以打造。
●當(dāng)前中國，財政收支仍舊不等于政府收支。在有關(guān)財政支出規(guī)模和宏觀稅負(fù)水平之類問題的分析中，仍不得不小心地區(qū)分財政收支和政府收支兩個概念。
●把所有政府收支納入預(yù)算管理，讓“財政收支=政府收支”，成為破解和“亂收費(fèi)”綁在一起的既得利益格局難題并實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改稅”改革目標(biāo)的基本路徑。
●以地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)為突破口，將改革推進(jìn)至地方政府的政績評估和財政收支體系層面，在全面深化改革中實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)運(yùn)行向新常態(tài)的平穩(wěn)順利過渡。
十八屆三中全會決定將財政和財稅體制做了重新定位，并作為國家治理體系的一個重要組成部分，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示，新一輪財稅體制改革不僅是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，而且牽動所有領(lǐng)域改革，是全面深化改革的重點(diǎn)工程，極可能成為改革突破口和主線索。未來改革的重點(diǎn)是突破政府內(nèi)部既得利益格局和傳統(tǒng)體制慣性，實(shí)現(xiàn)公開透明的全口徑預(yù)算。
財政事關(guān)國家治理能力
《經(jīng)濟(jì)參考報》：十八屆三中全會和前段時間中央通過的《深化財稅體制改革總體方案》，將財稅體制改革提高到國家治理的新高度，您認(rèn)為，該如何看待中央對財政的新定位和財稅體制改革？財稅在國家治理現(xiàn)代化中應(yīng)發(fā)揮何種作用？
高培勇：以往的財稅體制改革，多是將財政視為一個經(jīng)濟(jì)范疇、在將財稅體制視作一種經(jīng)濟(jì)制度安排的基礎(chǔ)上加以謀劃的。比如1994年的財稅體制改革，無論規(guī)模多么巨大，涉及范圍多么寬廣，甚至實(shí)際影響絕不限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但從總體上說，其主觀立意并未脫出財政作為一個經(jīng)濟(jì)范疇、財稅體制作為一種經(jīng)濟(jì)制度安排的思維局限。
中共十八屆三中全會在將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化定位于全面深化改革總目標(biāo)的同時，不僅賦予財政以“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的全新定位，而且亦對財稅體制的功能與作用給出了“優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障”的全新闡釋，從而第一次從根本上擺正了財政和財稅體制的位置。這樣，它便不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)范疇，而是一個事關(guān)國家治理體系和治理能力優(yōu)劣的基礎(chǔ)性、支撐性的重要要素。既然財稅體制的功能與作用可以跨越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，那么，它便不是一種一般意義上的經(jīng)濟(jì)制度安排，而是可以牽動經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等所有領(lǐng)域的綜合性制度安排。
所以，站在國家治理的總體角度，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的棋局上，將財政作為國家治理的基礎(chǔ)性和支撐性要素加以打造，并且，將財稅體制作為全面覆蓋國家治理領(lǐng)域的綜合性制度安排構(gòu)建，是新一輪財稅體制改革的重要變化和突出特點(diǎn)。
這顯然是一個富有重要啟示意義的判斷。
其一，作為一項極為宏大的工程，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，當(dāng)然要從構(gòu)筑其基礎(chǔ)和支柱做起。全面深化改革可以也應(yīng)當(dāng)從財稅體制改革破題，財稅體制改革不僅要著眼于財稅體制自身的完善，而且要立足于為全面深化改革“鋪路搭橋”。
其二，作為經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態(tài)文明體制改革的一個交匯點(diǎn)，在全面深化改革的總棋局中，財稅體制改革事實(shí)上是一個重點(diǎn)工程，可以且應(yīng)當(dāng)加以重點(diǎn)推進(jìn)，也是可以且應(yīng)當(dāng)作為突破口和主線索率先推進(jìn)的。事實(shí)上，財稅體制改革之所以成為圍繞全面深化改革而系統(tǒng)部署的第一項或第一個領(lǐng)域的重大改革，之所以在全面深化改革進(jìn)程中成為整個社會的聚焦點(diǎn)，根本的原因就在于此。
既得利益阻礙預(yù)算公開透明
《經(jīng)濟(jì)參考報》：發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)作用，首先一點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算，將所有政府收支納入其中，這也是現(xiàn)代國家治理的題中應(yīng)有之義�？蓪�(shí)際上，我們發(fā)現(xiàn)要實(shí)現(xiàn)“公開透明”確非易事，您認(rèn)為，未來改革的重點(diǎn)難點(diǎn)在哪里？
高培勇：這確實(shí)是一個相當(dāng)棘手的“老大難”問題。當(dāng)討論財政支出改革的時候，我們總是要小心地區(qū)分財政支出和政府支出兩個概念。當(dāng)說到宏觀稅負(fù)水平判斷問題的時候，我們也總是要特別小心地操用公共財政預(yù)算口徑下的稅收負(fù)擔(dān)和全部政府支出口徑下的稅收負(fù)擔(dān)分別加以論證。一件尋常不過的事情搞得如此復(fù)雜，與我國當(dāng)前特殊國情——“財政收支”或稱“預(yù)算收支”不等于“政府收支”有關(guān)。
這個“老大難”問題它至少可以追溯到上世紀(jì)90年代中后期。許多人都清晰記得，1998年3月，朱镕基總理曾經(jīng)將當(dāng)時的政府收入格局描述為“費(fèi)大于稅”。并且，用了“民怨沸騰、不堪重負(fù)”嚴(yán)厲抨擊。正是在這種背景下，中國啟動了先稱為“費(fèi)改稅”、后改稱“稅費(fèi)改革”的一場聲勢浩大的改革。
2003年10月，為了從根本上解決“財政收支”不等于“政府收支”的問題，實(shí)現(xiàn)政府收支行為及其機(jī)制的規(guī)范化，中共十六屆三中全會正式提出了“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”的改革目標(biāo)。從那以后，在10年多時間里，先后推出了一系列調(diào)整、整合動作，逐步形成了公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會保險預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算四類預(yù)算的現(xiàn)實(shí)格局。并且，作為2011年收獲的財政工作新成績之一，正式對外宣布，我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入全部納入預(yù)算管理”的目標(biāo)。
但是，時至今日，脫出表面現(xiàn)象深入實(shí)質(zhì)功效層面，看到的結(jié)果令人沮喪：當(dāng)前的中國，財政收支仍舊不等于政府收支。在有關(guān)財政支出規(guī)模和宏觀稅負(fù)水平之類問題的分析中，我們?nèi)圆坏貌恍⌒牡貐^(qū)分財政收支和政府收支兩個概念。
《經(jīng)濟(jì)參考報》：看起來，很有必要花些功夫?qū)τ伤念愵A(yù)算組成的現(xiàn)實(shí)政府預(yù)算管理格局作更細(xì)致一點(diǎn)的評估。
高培勇：是的。評估的標(biāo)準(zhǔn)來自現(xiàn)代財政制度的一般規(guī)范，主要有兩個：可否審批？能否統(tǒng)籌？
公共財政預(yù)算，亦稱一般收支預(yù)算，系中國政府最基本的預(yù)算。我們所說的財政收支，指的就是這類收支。其運(yùn)作，有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過各級人民代表大會的審議、批準(zhǔn)，而且，可在各級政府層面統(tǒng)籌使用。故而，可歸為規(guī)范性程度最高的政府預(yù)算。
基金收支預(yù)算，雖在名義上納入了各級人民代表大會的視野，但在現(xiàn)實(shí)中，其收支的運(yùn)作，既不需通過各級人民代表大會的批準(zhǔn)程序，也不可能在各級政府層面做統(tǒng)籌安排。故而，在現(xiàn)實(shí)中基本流于形式，充其量只能算作“備案”性的審議，在規(guī)范性程度上可排在第二位。
社會保險基金預(yù)算，雖有相對規(guī)范的收支內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和范圍，并實(shí)行�？顚Ｓ茫渚幹坪蛨�(zhí)行的主導(dǎo)權(quán)既非財政部門，又僅限于向各級人民代表大會報告而無需經(jīng)過批準(zhǔn)程序。故而，它亦屬于“備案”性的審議范疇，在規(guī)范性程度上可排在第三位。
國有資本經(jīng)營預(yù)算，一方面，進(jìn)入預(yù)算視野的范圍仍限于部分國有企業(yè)。另一方面，即便上交的部分，也在國有企業(yè)內(nèi)部封閉運(yùn)行。故而，它至多可算作打了較大折扣的“備案”性審議，其規(guī)范性程度最低。
由此可見，一旦以可否審批、能否統(tǒng)籌作為試金石，潛藏在現(xiàn)實(shí)預(yù)算格局背后的種種久治不愈的非規(guī)范性“頑疾”便會一一浮出水面。
2013年，以收入而論，在包括上述所有四類預(yù)算收入的盤子中，公共財政預(yù)算收入所占比重，為61.8%。其余三類預(yù)算收入占比數(shù)字加總，高居38.2%左右。公共財政預(yù)算收入和其他預(yù)算收入之比，大致為62：38。以支出論，在包括上述所有四類預(yù)算支出的盤子中，公共財政預(yù)算支出所占的比重，為63.52%。其余的三類預(yù)算支出占比加總，亦高居36.48%。公共財政預(yù)算收入和其他預(yù)算支出之比，大致為64：36。人民代表大會對政府預(yù)算的審批和統(tǒng)籌效力能夠達(dá)到什么程度，可想而知。
《經(jīng)濟(jì)參考報》：這種不規(guī)范的“非全口徑”政府預(yù)算管理格局帶來了哪些問題？
高培勇：這種不規(guī)范使我們一再地遭遇各種難以跨越的難題：第一，時至今日，我國尚無全面反映政府收支規(guī)模及其占GDP比重的統(tǒng)計指標(biāo)。在所謂財政收支的名義下，每年政府預(yù)算所能揭示的，僅是公共財政預(yù)算收支規(guī)模及其占GDP的比重。出于上述原因，對我國宏觀稅負(fù)水平的判定，至今仍無一個相對清晰且為人們所能接受的標(biāo)準(zhǔn)。
第二，即便按照扣除國有土地出讓收入之后的口徑計算，2013年，政府收入占GDP的比重仍高居30%上下。盡管政府財力總額不能算少，盡管財力的性質(zhì)完全相同，但由于分屬規(guī)范性程度不同的預(yù)算，既造成了政府財力使用上的分散和浪費(fèi)，也在財力緊張的表面現(xiàn)象下潛藏了政府收入不斷擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容，甚至為地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷膨脹提供了“口實(shí)”。
第三，盡管四類預(yù)算收支都系公共性質(zhì)收支，但無論在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，還是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，除公共財政預(yù)算收支可在各級政府層面統(tǒng)籌安排外，其余三類預(yù)算收支均由不同的政府職能部門分別掌控。即便將具有專款專用特點(diǎn)的社會保險基金預(yù)算收入排除在外，不可統(tǒng)籌安排的政府性基金預(yù)算收入和國有資本經(jīng)營預(yù)算收入占全部政府收入的比重，在2013年也分別為25.00%和0.79%，兩者合計25.79%。如此，政府收支被分割為若干塊兒分屬于不同政府部門掌控的“私房錢”。
第四，雖然形式上實(shí)現(xiàn)了預(yù)算對全部政府收支的覆蓋，但實(shí)質(zhì)上對不同預(yù)算的政府收支，操用的是不同的管理標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范。既不能將所有政府收支納入統(tǒng)一的制度框架，各級人民代表大會對政府預(yù)算進(jìn)行的審批只能是“區(qū)別對待”式的。亦不能將全部政府收支關(guān)進(jìn)“統(tǒng)一”的制度籠子，本屬同一性質(zhì)的各種政府收支的運(yùn)作也就會“政出多門”。
《經(jīng)濟(jì)參考報》：若從1998年算起，我國旨在規(guī)范政府收支行為及其機(jī)制的行動已經(jīng)持續(xù)了十幾年。然而，政府預(yù)算管理格局的非規(guī)范程度仍處于如此狀態(tài)，不能不令我們陷入更深層次的思考，那么其根本的原因究竟是什么？
高培勇：我國對政府預(yù)算管理非規(guī)范性問題的關(guān)注，始于上個世紀(jì)90年代后期治理政府部門亂收費(fèi)的嘗試。為此啟動的“費(fèi)改稅”改革最初的著眼點(diǎn)，是通過將五花八門的各種收費(fèi)改為統(tǒng)一征稅來減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)。然而，費(fèi)與稅之間的所謂“對應(yīng)調(diào)整”進(jìn)程很快就讓人們意識到，表現(xiàn)在政府收費(fèi)上的種種弊端，并非出在政府收費(fèi)本身。無論在改革之前的中國，還是在當(dāng)今的世界，收費(fèi)都是政府取得公共收入的形式之一。將收費(fèi)改為征稅固然可以收到暫時的“治亂”效果，但并不能根除“亂”的病因。被冠為政府收費(fèi)的大量項目之所以會“亂”，根源在作為自立規(guī)章且自收自支的財源，同各部門、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在了一起。若不能從根本上斬斷這種利益上的瓜葛，政府收費(fèi)便摘除不了其內(nèi)在的利益驅(qū)動器，從而使“費(fèi)改稅”陷入“割韭菜”般的尷尬循環(huán)。
深一步看，各種政府收費(fèi)之所以能夠自立規(guī)章，自收自支，能夠同各部門、各地區(qū)甚至有關(guān)人的自身利益綁在一起，又在于它們能夠脫離各級人民代表大會的審查視野，或作為預(yù)算外收入，或歸入制度外收入，直接裝入各部門、各地區(qū)的“小金庫”，并用于同自身利益相關(guān)的支出項目。事情表現(xiàn)在“亂收費(fèi)”上，問題的根源則存在于政府收支行為及其機(jī)制的非規(guī)范中。因而，若能在對各種政府收費(fèi)加以清理的基礎(chǔ)上，將有關(guān)收支項目納入政府預(yù)算之內(nèi)，并同其他的政府收支一道進(jìn)入各級人民代表大會的審批視野，則不失為一種“治本”之策。
正是基于“財政收支≠政府收支”這一基本事實(shí)的揭示和認(rèn)定，“費(fèi)改稅”的著眼點(diǎn)由單純的“治亂”轉(zhuǎn)到了“規(guī)范”政府收支行為及其機(jī)制的軌道上。于是，把所有政府收支納入預(yù)算管理，讓“財政收支=政府收支”，便成為破解和“亂收費(fèi)”綁在一起的既得利益格局難題并實(shí)現(xiàn)“費(fèi)改稅”改革目標(biāo)的基本路徑。也正是在改革視野得以拓展的背景下，“費(fèi)改稅”一詞逐步為“稅費(fèi)改革”所代替，進(jìn)而演變?yōu)橹荚谝?guī)范政府收支行為及其機(jī)制、重構(gòu)政府收支體系的預(yù)算管理改革的標(biāo)識性概念。
然而，說來容易做到難。當(dāng)時，至少在不少政府部門內(nèi)部，如下的信條被視為天經(jīng)地義：稅收作為集中性的政府收入以及由此形成的政府支出，當(dāng)然要遵守統(tǒng)一的制度規(guī)范，由財稅部門統(tǒng)一管理并納入預(yù)算。收費(fèi)，特別是由各個政府部門自立規(guī)章而分別征集的收費(fèi)收入以及由此形成的支出，則屬自身“創(chuàng)收”領(lǐng)域內(nèi)的收支項目，既不應(yīng)交由財稅部門統(tǒng)一管理，也不必納入統(tǒng)一的政府預(yù)算。
如此的似是而非的信條，實(shí)際上折射了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程帶給我們的特殊矛盾現(xiàn)象。
突破既得利益格局是關(guān)鍵
《經(jīng)濟(jì)參考報》：您認(rèn)為，要解決預(yù)算管理領(lǐng)域以上已經(jīng)存在的頑疾，下一步應(yīng)從哪些方面、進(jìn)行何種改革？
高培勇：我認(rèn)為，規(guī)范認(rèn)識到突破主要來自政府內(nèi)部既得利益格局的阻礙，是預(yù)算管理改革的關(guān)鍵，注意到實(shí)現(xiàn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理是規(guī)范政府收支及其機(jī)制的必由之路。中共十八屆三中全會《決定》在建立“透明預(yù)算”的基本目標(biāo)下，部署了“改進(jìn)預(yù)算管理制度。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”的預(yù)算管理體制改革行動路線。
這一部署很有啟示意義，值得我們仔細(xì)品味，在認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，扎實(shí)推進(jìn)。
“透明預(yù)算”，無疑是現(xiàn)代財政制度的一個重要特征，當(dāng)然也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。但問題在于，預(yù)算的“公開透明”以預(yù)算的“全面規(guī)范”為條件。如同“丑媳婦見公婆”，即便終歸要見，但經(jīng)過一番梳洗打扮后再去見，總比急匆匆不加任何準(zhǔn)備地去見，效果要好。在政府預(yù)算管理格局頗不規(guī)范的情況下，一味強(qiáng)調(diào)透明甚至勉強(qiáng)實(shí)行透明，將各種非規(guī)范性政府收支“亂象”一下子暴露在大眾視野下，產(chǎn)生的反響可想而知。
因而，政府預(yù)算的公開透明不可一蹴而就，也不能急于求成，只能在打好全面規(guī)范的基礎(chǔ)上實(shí)施。作為新一輪預(yù)算管理體制改革的第一步，就是以全口徑預(yù)算管理為基本目標(biāo)，以將所有政府收支關(guān)進(jìn)“統(tǒng)一”的制度籠子為重心，全面規(guī)范政府的收支行為及其機(jī)制。也就是說，在改革戰(zhàn)略上，先規(guī)范、后透明，應(yīng)當(dāng)是一個基本行動路線選擇。
不過，先規(guī)范、后透明并不意味著眼下可以將“透明預(yù)算”的目標(biāo)擱置起來，只盯著全口徑預(yù)算管理，一切等政府收支行為及其機(jī)制規(guī)范好了再說。實(shí)際上，規(guī)范和透明之間是互相聯(lián)系、彼此作用的統(tǒng)一體。離開了規(guī)范的前提，固然透明難以實(shí)現(xiàn)。但脫離了透明的壓力，規(guī)范亦難以有足夠的動力。所以，在實(shí)際操作中，可以以透明倒逼規(guī)范，在兩者聯(lián)動中，全面推進(jìn)真正意義上的全口徑預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
《經(jīng)濟(jì)參考報》：那么，怎樣做才可算作真正意義上的全口徑預(yù)算管理？其中有無標(biāo)準(zhǔn)可以依循？
高培勇：參照當(dāng)今世界典型市場經(jīng)濟(jì)國家的一般做法，要使全口徑預(yù)算管理落到實(shí)處，可以同時確立兩個互為關(guān)聯(lián)的“驗收標(biāo)準(zhǔn)”：
其一，各級人民代表大會在立法層面對同級政府所有收支的“全口徑”控制。就是說，所有政府收支都應(yīng)當(dāng)取得立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)，只有取得授權(quán)，政府的活動及其相應(yīng)的收支才具備合法性。所有政府收支都必須納入“公共”軌道，由立法機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一的制度規(guī)范審查和批準(zhǔn)。這是“全口徑預(yù)算管理”最重要的意義。
其二，財稅部門在行政層面對所有政府收支的“全口徑”管理。這是說，所有政府收支都應(yīng)當(dāng)由專司政府收支管理職能的財稅部門統(tǒng)一管起來，不存在游離于財稅部門管理之外的政府收支。所有政府收支都必須納入“公共”軌道，由財稅部門按照統(tǒng)一制度規(guī)范行使管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這是實(shí)現(xiàn)立法層面“全口徑預(yù)算管理”的重要基礎(chǔ)。
在中國，實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理絕非輕松之事，它注定要經(jīng)歷一個曲折而艱難的過程。只有下大決心、花大氣力，才有可能逐步逼近并最終實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)。
《經(jīng)濟(jì)參考報》：全口徑預(yù)算強(qiáng)調(diào)完整性，當(dāng)前對完整性形成最大挑戰(zhàn)的一部分就是地方政府性債務(wù)，中央要求將地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，您認(rèn)為，如何實(shí)現(xiàn)地方債標(biāo)本兼治？
高培勇：我們注意到，對接經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的極具復(fù)雜性的地方政府債務(wù)局面現(xiàn)實(shí)，認(rèn)識到深藏于地方政府債務(wù)背后的各種體制性痼疾是各種現(xiàn)實(shí)和潛在風(fēng)險的元兇所在，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、解決地方政府債務(wù)問題的思路轉(zhuǎn)換勢在必行。唯有以深化改革開道，對癥下藥，啟用兼顧局部與全局、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的重大改革措施，方是我們的不貳選擇。
為此，可以做出的一個戰(zhàn)略性選擇是，以地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)為突破口，將改革推進(jìn)至地方政府的政績評估和財政收支體系層面，在全面深化改革中實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)運(yùn)行向新常態(tài)的平穩(wěn)順利過渡。
著眼于體制根本變革，積極推進(jìn)地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)。無論從哪方面看，作為一級政府財政和政府行為主體，都應(yīng)當(dāng)擁有舉債之權(quán)。也無論從哪個角度說，地方政府舉債都是一種加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要舉措。所以，對地方政府舉債宜疏不宜堵。只不過，要在疏的同時加強(qiáng)對地方政府舉債的管理。事實(shí)上，也只有通過類如地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)這樣的改革行動，讓包括局部和長期風(fēng)險在內(nèi)的各種纏繞于地方政府債務(wù)身上的問題浮出水面，才有可能在求解問題中走出一條適合中國國情的地方政府債務(wù)管理之路。
問題在于，地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)畢竟只是基于緩解當(dāng)前矛盾的一種技術(shù)性調(diào)整，而非根本性變革。換言之，它所觸動的，充其量只是地方政府債務(wù)問題的外在表現(xiàn)形式，而非內(nèi)在核心內(nèi)容。故而，從其入手，由表及里，逐步逼近地方政府債務(wù)問題的體制性痼疾，最終在體制上做大手術(shù)，應(yīng)是地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)的歸宿所在。
破舊立新并舉，構(gòu)建匹配國家治理現(xiàn)代化的地方政府政績評估體系。
地方政府對于政績的追求無可厚非，但是對政績的追求不能局限在GDP上，更不能落實(shí)于對招商引資的無限和盲目追求中。鑒于我國事實(shí)上已經(jīng)圍繞GDP考核形成了一套潛移默化的思維定式和操作系統(tǒng)，更鑒于我國事實(shí)上尚未形成一套基本成型且達(dá)成廣泛共識的體制機(jī)制去替代原有的評估體系，故而，很有必要在淡化、破除GDP考核的同時，堅持破舊立新并舉，站在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的總體角度，將地方政府及其官員的政績評估作為經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制以及黨的建設(shè)制度改革的交匯點(diǎn)，從根本上建立一種適合全面評估地方政府政績需要的制度體系。
以此為基礎(chǔ)，讓地方政府走出唯GDP馬首是瞻、以招商引資為主要競爭對象的怪圈，進(jìn)而踏上正確的政績實(shí)現(xiàn)軌道。
以健全地方財政體系為著力點(diǎn)，重構(gòu)分稅制財政體制格局。
有別于預(yù)算單位財務(wù)，作為一級政府財政的最基本的內(nèi)涵，就在于它同時擁有兩種財權(quán)：相對獨(dú)立的收支管理權(quán)和相對獨(dú)立的收支平衡權(quán)。這兩種財權(quán)，無疑要建立在健全的財政收支體系基礎(chǔ)之上。也就是說，脫離了健全收支體系支撐的地方財政，肯定是不能相對獨(dú)立地行使收支管理權(quán)和收支平衡權(quán)的地方財政，也肯定不是本來意義上的“分稅制”財政體制格局下的地方財政。毋庸贅言，堅守“分稅制”的改革方向，通過重構(gòu)分稅制財政體制格局健全地方財政收支體系，是讓地方政府具有健全債務(wù)人人格的前提。
