目前許多城市經(jīng)營的主要模式：招商引資、土地出讓進(jìn)行補(bǔ)償，利用土地出讓金進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)開發(fā)房地產(chǎn)解決資金短缺，城市建設(shè)空間范圍迅速擴(kuò)張，每一任政府都在把這種模式放大。
各種形式的大拆大建，各種面子工程充斥在城市建設(shè)中，各種好大喜功的新區(qū)盲目上馬，各種短期行為的積累已經(jīng)形成了城市基礎(chǔ)設(shè)施配置不合理的嚴(yán)重后患。
中央管理的一些重要的資源是按照行政層級向下分配的，例如每年城鎮(zhèn)建設(shè)用地分配的指標(biāo)，隱含著巨大的土地出讓利益，往往被截留到高等級的城市，如省會城市和地級城市。另一方面，在省以下，城市之間財(cái)政分配關(guān)系也嚴(yán)重的不平等，低等級的城市還要按照規(guī)矩，向上級城市繳納自己創(chuàng)造的大量財(cái)政收入。
2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手，國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示，在當(dāng)前的形勢下，城鎮(zhèn)化改革的動力雖然取決于公眾和社會，但是重點(diǎn)在于政府。過去延緩中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度障礙，主要來自政府。政府得自己改革自己，在面對市場化需求時，發(fā)現(xiàn)自己存在的問題。
城鎮(zhèn)化發(fā)展存在五方面問題
《經(jīng)濟(jì)參考報》：今年三月份，中央通過了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》，幾天前，李克強(qiáng)總理召開了國務(wù)院常務(wù)會議專門研究新型城鎮(zhèn)化問題，這些都為今后城鎮(zhèn)化改革指明了方向。中國的城鎮(zhèn)化經(jīng)過多年高速發(fā)展，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生等方面發(fā)揮了重要作用，同時存在著諸多問題，作為多年研究城鎮(zhèn)化問題的權(quán)威專家，您認(rèn)為，當(dāng)前中國的城鎮(zhèn)化處于什么水平？還存在哪些問題亟待解決？
李鐵：城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城市遷移的過程。過去30多年，中國經(jīng)歷了大規(guī)模、高速度的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2000-2013年，我國城鎮(zhèn)化率從36.3%提高到53.7%，年均提高了1.3個百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)人口由4.8億增長到7.3億，期間城鎮(zhèn)人口增長了2.5億，平均每年約有2千萬農(nóng)村人口進(jìn)城。雖然中國經(jīng)濟(jì)增長從兩位數(shù)下降到目前的7%-8%之間，但是城鎮(zhèn)化速度減緩的幅度還不十分明顯。即使經(jīng)濟(jì)增長速度下降到6%左右，每年城鎮(zhèn)化率仍可維持在一個百分點(diǎn)的增長，也就是說仍會有1600萬人以上的農(nóng)民進(jìn)城。這將是巨大的內(nèi)需潛力。
快速城鎮(zhèn)化帶來經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，也帶來了一些問題。我認(rèn)為，目前主要存在五方面問題。
第一、戶籍管理制度限制了人口的流動和遷徙，導(dǎo)致進(jìn)城農(nóng)民和城鎮(zhèn)間流動人口無法享受公共服務(wù)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題突出。中國戶籍管理制度的產(chǎn)生，本起因于限制城鄉(xiāng)人口的流動，減少計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)福利供給不均衡對城市帶來巨大的壓力。但是經(jīng)濟(jì)增長和資源的流向，使得公共福利供給水平在城鄉(xiāng)之間、城市之間的差距逐步拉大。戶籍管理制度限制了外來人口在城市就業(yè)，使他們無法享受到與城鎮(zhèn)戶籍人口均等的公共服務(wù)，也限制了城市之間、城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村之間要素的自由流動和資源的合理配置。
雖然統(tǒng)計(jì)上的城鎮(zhèn)化率2013年為53.7%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為36%，其間有17.3個百分點(diǎn)的差距，涉及到2.5億農(nóng)民工在城里就業(yè)，但因沒有戶口，享受不到公共服務(wù)。同時還有7500多萬城鎮(zhèn)間流動人口也面臨著同樣的問題。如果加上未來20年還要增長2億多的農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的人口，總的外來人口數(shù)量可達(dá)到5億多。這么多人處于“漂”的狀態(tài)，不僅僅影響到農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程難以實(shí)現(xiàn)，啟動內(nèi)需的目標(biāo)也會成為一紙空談。
第二、城鄉(xiāng)用地不集約，征地模式不可持續(xù)。與世界上絕大部分國家不同，中國實(shí)行的是兩種土地公有制，城鎮(zhèn)土地國有和農(nóng)村土地集體所有。兩種土地在進(jìn)入城鎮(zhèn)開發(fā)進(jìn)程中，存在著嚴(yán)重的不平等。農(nóng)村集體土地只有被低價征用為國有用地后，才能進(jìn)入城鎮(zhèn)開發(fā)領(lǐng)域，集體土地所有者拿到的只是一定的補(bǔ)償。由于30年的城鎮(zhèn)化高速增長，農(nóng)村土地參與城市開發(fā)具有巨大的升值潛力，但這種升值所帶來的利益，基本上成為了城市的第二財(cái)政和企業(yè)家的利潤。
過去我們更多關(guān)注現(xiàn)行土地管理制度對農(nóng)民的補(bǔ)償不合理，拆遷遺留問題嚴(yán)重等。而現(xiàn)在最主要的問題則是，依賴于土地低成本征用的模式已經(jīng)不可持續(xù)，對經(jīng)濟(jì)增長和城市基礎(chǔ)設(shè)施資金的貢獻(xiàn)可能提供的將會是“負(fù)能量”。征地成本增加只是政府面臨的問題之一，工業(yè)用地成本的補(bǔ)償和城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給，基本是靠賣地搞房地產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)。幾乎所有的城市政府都在沿用這種發(fā)展模式，而造成了城市空間的過度擴(kuò)張，進(jìn)而繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入成本，不得不嚴(yán)重地依賴于持續(xù)的房地產(chǎn)擴(kuò)張。發(fā)展到一定程度，依賴于房地產(chǎn)發(fā)展的資金來源就會枯竭，畢竟大多數(shù)城市行政轄區(qū)內(nèi)的房地產(chǎn)購買力是有限的。我們可以看到很多地方政府把未來多年的土地出讓‘預(yù)期’都變成了融資擔(dān)保�？v觀各種金融擔(dān)保形式，最終擔(dān)保抵押的仍然是土地。
目前許多城市經(jīng)營的主要模式：招商引資、土地出讓進(jìn)行補(bǔ)償，利用土地出讓金進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)開發(fā)房地產(chǎn)解決資金短缺，城市建設(shè)空間范圍迅速擴(kuò)張，每一任政府都在把這種模式放大�？臻g上的擴(kuò)張，帶來城鎮(zhèn)化的成本越來越高，因?yàn)槌鞘械目臻g攤得越大，所需要的基礎(chǔ)設(shè)施投資就越巨大，服務(wù)業(yè)發(fā)展也會受限制。城市攤得太大，政府治理的成本就越高，還得繼續(xù)招商引資，支撐行政運(yùn)轉(zhuǎn)，也還得繼續(xù)賣地開發(fā)房地產(chǎn)。于是財(cái)政進(jìn)一步依賴土地，周而復(fù)始，惡性循環(huán)。然而，當(dāng)房地產(chǎn)開發(fā)走到盡頭，政府的債務(wù)危機(jī)必然出現(xiàn)。而房地產(chǎn)業(yè)下滑，又反制了經(jīng)濟(jì)的增長。
第三、城市治理和管理水平不高。城市的粗放型發(fā)展模式與對土地財(cái)政的過度依賴有關(guān)。但城市政府的支出行為沒有制度的約束，政績工程、形象工程和短期行為對城市資源配置帶來的后果仍然是十分嚴(yán)重。各種形式的大拆大建，各種面子工程充斥在城市建設(shè)中，各種好大喜功的新區(qū)盲目上馬，各種短期行為的積累已經(jīng)形成了城市基礎(chǔ)設(shè)施配置不合理的嚴(yán)重后患。
第四、服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的城市化的經(jīng)驗(yàn)，城市化率達(dá)到50%以后，服務(wù)業(yè)將會出現(xiàn)高速增長的局面。但是我國城市化率已經(jīng)達(dá)到53.7%，可是服務(wù)業(yè)占比重才46%，和工業(yè)之比是1：1.25，低于下中等收入國家6個百分點(diǎn)。未來我國還有接近2億多農(nóng)村人口進(jìn)城，城市就業(yè)形勢也十分嚴(yán)峻。而隨著資本和技術(shù)投入水平的提高，對勞動力的替代作用將會日益現(xiàn)象，工業(yè)吸納就業(yè)的能力會大大降低，因此未來整個中國就業(yè)的主要渠道應(yīng)該是服務(wù)業(yè)。城市的發(fā)展也需要工業(yè)遠(yuǎn)離城市，城市的高度要素的聚集，也有利于服務(wù)業(yè)提高規(guī)模效益�？墒窃谥袊睾０l(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了60%以上，工業(yè)仍占絕對比重，而且地方制定的發(fā)展戰(zhàn)略，仍然強(qiáng)調(diào)工業(yè)的一家獨(dú)大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的滯后，既有發(fā)展模式的原因，也有觀念上認(rèn)識不足，同時也存在著制度上的約束。
第五、城市的等級化管理決定了公共資源的分配流向，資源配置效率太低。中國的城市既管理城市主城區(qū)，同時也管轄下轄的城鎮(zhèn)，還包括管理轄區(qū)所有的農(nóng)村。中央管理的一些重要的資源是按照行政層級向下分配的，例如每年城鎮(zhèn)建設(shè)用地分配的指標(biāo)，隱含著巨大的土地出讓利益，往往被截留到高等級的城市，如省會城市和地級城市。另一方面，在省以下，城市之間財(cái)政分配關(guān)系也嚴(yán)重的不平等，低等級的城市還要按照規(guī)矩，向上級城市繳納自己創(chuàng)造的大量財(cái)政收入。而行政管理的審批權(quán)，也在一定程度上決定著上下級城市之間資源的流向。由于行政體制導(dǎo)致的資源分配的不均衡，使得城市間的公共服務(wù)水平差距逐漸在拉大。
行政主導(dǎo)的城市發(fā)展模式，最大的問題就是對資源的浪費(fèi)。由于決策體制和公共資源配置機(jī)制沒有約束，城市的管理者權(quán)力過大，行政手段調(diào)動的資源來的太容易，花的也就越痛快。近些年提出的經(jīng)營城市的理念，實(shí)際上是賣地滿足對資源支配權(quán)力的欲望，導(dǎo)致城市成本過高。
傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式不可持續(xù)
《經(jīng)濟(jì)參考報》：通過您的介紹，可以清楚看到城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的好多問題都與政府直接干預(yù)有關(guān)。這種由行政力量主導(dǎo)的城市發(fā)展模式在推動城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮了重要作用。但是，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入換擋期后，一些長期潛藏的問題慢慢會浮出水面，您認(rèn)為，未來將有哪些挑戰(zhàn)？
李鐵：研究中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，一定注意經(jīng)濟(jì)增長的過程當(dāng)中有兩個不可忽視的利益主體，追求資本積累的企業(yè)家和追求財(cái)政利益增長的政府，這是兩個推動中國經(jīng)濟(jì)增長的動力。三十年高速的城鎮(zhèn)化增長，中國獨(dú)特的體制條件，政府和市場的雙重推動，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但是凡事皆有利弊。過去的城鎮(zhèn)化增長模式的后果，開始面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
首先是成本的上升，使得原有的發(fā)展模式難以為繼。勞動力成本發(fā)生了變化，工資成本已經(jīng)大大高出東南亞和南亞國家。土地征用面臨著比較大的問題。過去土地征用可以無償或者低補(bǔ)償，但是現(xiàn)在隨著城市房地產(chǎn)發(fā)展，一部分農(nóng)民可以獲得高收益，未來如果再想獲取低價土地已經(jīng)成為城市政府征用土地的巨大社會負(fù)擔(dān)。環(huán)境的問題也越來越突出，因環(huán)境問題引發(fā)的城市群體性事件，已經(jīng)使得很多城市對重化工業(yè)采取了排斥的態(tài)度。
其次是通過城鎮(zhèn)化的改革啟動消費(fèi)的預(yù)期難以實(shí)現(xiàn)。從近些年各地對于戶籍改革觀望的形勢看，城市之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的利益鴻溝越來越大，公共服務(wù)的差距已經(jīng)固化了本地人口和外來人口的利益關(guān)系。已經(jīng)在財(cái)政問題上雪上加霜的各級城鎮(zhèn)政府，缺少了賣地帶來的預(yù)期性收入，更不愿意把有限的公共資源放開給大量的外來人口。
再次是如何發(fā)揮城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市場主體的活力。傳統(tǒng)的政府推動雖然低成本的調(diào)動了資源，但也帶來了大量的負(fù)面作用。資源配置效率的低下，權(quán)錢交易衍生的嚴(yán)重腐敗，沉淀在外來人口和農(nóng)村的要素活力不能有效地發(fā)揮，中小城市發(fā)展的潛力被大大壓抑，民資外資在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資運(yùn)營被嚴(yán)重的遏制等等。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經(jīng)走到盡頭時，新的城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)制如果不及時生長并對傳統(tǒng)進(jìn)行替代，很可能推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的大好時機(jī)被延誤殆盡。
新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵是人的城鎮(zhèn)化
《經(jīng)濟(jì)參考報》：您剛剛提到了，當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型過程中存在著系列問題，諸如，戶籍制度、土地制度、投融資制度等等，每個問題都不是小問題，要想解決必須整體推進(jìn)，統(tǒng)籌部署，做好頂層設(shè)計(jì)，您認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化改革需要從哪些方面入手？
李鐵：真正要破解城鎮(zhèn)化的制度問題，以人為本是一個很重要的前提。十八屆三中全會提出要在戶籍管理制度、土地管理制度、投融資管理體系以及行政管理體系上進(jìn)行改革，但怎么改確確實(shí)實(shí)是很嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
戶籍管理制度改革是城鎮(zhèn)化繞不過去的“坎”，也是當(dāng)前有限的在既定利益格局下向大眾釋放利好的機(jī)會。改革戶籍管理制度的難點(diǎn)除了面臨城鎮(zhèn)戶籍居民既有福利結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)，也要面臨一批政府管理者和城鎮(zhèn)精英的話語權(quán)挑戰(zhàn)。中央已經(jīng)明確了城鎮(zhèn)化改革以人為本的基本思路，關(guān)鍵在于如何落實(shí)。
我們現(xiàn)在走的還是特大城市、大城市、中等城市、中小城市、小城鎮(zhèn)這幾個路子。但是這里有很多問題沒有界定清楚。首先是提出特大城市控制人口的時候，沒有界定主城區(qū)和轄區(qū)，這個是未來要認(rèn)真研究的一件事，因?yàn)樘卮蟪鞘邢旅�，比如北京下面�?00多個建制鎮(zhèn)，還有區(qū)縣，都有足夠的人口接納能力。其次是中小城市，包括建制鎮(zhèn)，有些外來人口占的比重已經(jīng)很大了，這些改革如果按照現(xiàn)有的方式去做，恐怕非常難落實(shí)。
戶改要重視中國的國情，不能一次性全部放開，很多城市都受不了。比如，深圳的外來人口占城市人口的四倍，如果一下子全部放開，城市的治理和管理能力會受到很大影響。北京外來人口800多萬，上海900多萬，如果一次性放開肯定不現(xiàn)實(shí)，所以中央提出要穩(wěn)步推進(jìn)、循序漸進(jìn)。有些人的戶口是完全可以解決的，比如在城市里生活了十幾年的人，這說明城市對他的就業(yè)崗位有長期的需求，讓這些人積分落戶，實(shí)際上是延緩他的落戶年限，像香港規(guī)定七年就業(yè)期，不分工種一次性解決長期居留。
很多城市制定積分制的政策，希望通過穩(wěn)步有序的方式解決外來人口落戶的問題，但標(biāo)準(zhǔn)過于苛刻。穩(wěn)步有序不能當(dāng)做一種限制條件。比如深圳1200百多萬外來人口，如果本地人才不到300萬，一年只解決萬八千個，那中央提出的目標(biāo)是不可能實(shí)現(xiàn)的，所以在實(shí)行積分制度的時候既要考慮到實(shí)際條件，又要提供比較大的空間。所以所謂的有序也要有力度，沒有力度，那么積分制還是橫亙在本地和外來人口之間的鴻溝。
當(dāng)前，很多管理者對這個問題的認(rèn)識是有偏差的，這不僅表現(xiàn)在排斥外來人口上，對城市人口的結(jié)構(gòu)也沒有一個很好的分析，總認(rèn)為我是精英，所以把積分都落在精英上，可是卻忘記了服務(wù)人員的跟進(jìn)，這種結(jié)構(gòu)的偏差一定會需要人來繼續(xù)補(bǔ)充，大量的短期行為會使服務(wù)水平嚴(yán)重下降。我們可以看到，很多流動人口，由于就業(yè)的短期性，技能得不到提高，使我們在專業(yè)技術(shù)服務(wù)人員方面出現(xiàn)了大量短缺，使我們城市的軟環(huán)境和生活質(zhì)量嚴(yán)重下降。從事服務(wù)業(yè)的技能提高是經(jīng)過幾十年的，在國外很多國家也是如此，我們在考慮人口結(jié)構(gòu)的時候也要考慮到這些需求，你讓他變成城市的一份子，就能改善城市軟環(huán)境和城市質(zhì)量，這是很重要的一個關(guān)鍵。所謂的積分制不能成為一個坎，而應(yīng)該是一個過渡，應(yīng)該是利用積分制改善城市人口結(jié)構(gòu)，增加公共服務(wù)和社會市場化服務(wù)的水平，這是核心。
發(fā)揮集體用地作用降低土地成本
《經(jīng)濟(jì)參考報》：地方債務(wù)發(fā)展趨勢不可遏制，地方對這個問題沒有充分的理解，只是感到壓力，任這種方式再繼續(xù)蔓延下去的話，恐怕這個地方債務(wù)膨脹，包括房地產(chǎn)泡沫會對經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重的損失。怎么能遏制？怎么樣來降低土地發(fā)展成本？
李鐵：調(diào)整這個制度，從土地指標(biāo)，計(jì)劃方式上，從土地的利用上和所有權(quán)，以及城鄉(xiāng)同權(quán)上還有很大空間可以利用�？梢酝ㄟ^土地管理制度改革，發(fā)揮集體建設(shè)用地的作用，把工業(yè)招商引資的發(fā)展權(quán)交給農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織，在集體建設(shè)用地上發(fā)展工業(yè)，城市政府就可以大大減少開發(fā)成本，也減少征地拆遷引發(fā)的社會矛盾。
從國際發(fā)展規(guī)律來看，城市發(fā)展到一定程度的時候，工業(yè)要遠(yuǎn)離城市，落戶到遠(yuǎn)郊區(qū)�，F(xiàn)在政府推動的工業(yè)化模式，需要承擔(dān)極高的社會成本。如果把開發(fā)權(quán)交還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，他們就能直接和企業(yè)談判，政府只要通過規(guī)劃對用地性質(zhì)以及環(huán)保等問題作出明確的規(guī)定和限制即可，把自己從直接參與招商、征地拆遷的困境中解脫出來。而土地是農(nóng)民自己開發(fā)，所以農(nóng)民就不會浪費(fèi)，不會像某些政府一樣，把大量閑置面積搞大馬路、園區(qū)景觀工程，或者以便宜的價格給開發(fā)商或工業(yè)企業(yè)，而是用最小的土地空間來實(shí)現(xiàn)最大的招商引資收益。
今天，當(dāng)拆遷難度越來越大，工業(yè)用地對于地方政府已經(jīng)是嚴(yán)重的雞肋，食之無味，棄之不舍。如果把這塊利益釋放出來交給遠(yuǎn)郊區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，政府再加以規(guī)劃約束，就可以減輕政府很大一塊負(fù)擔(dān)。那么這種低成本工業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)至少還可以維持10年-20年。
實(shí)際上，現(xiàn)在全國一些地區(qū)有一些在集體建設(shè)用地上，由農(nóng)民開發(fā)的工業(yè)園區(qū)，管理得非常好，資源配置極其合理，這些工業(yè)園區(qū)成本很低，不用拆遷，也不用補(bǔ)償，可以很好地推動當(dāng)?shù)氐墓I(yè)發(fā)展。如果在農(nóng)村集體建設(shè)用地上發(fā)展工業(yè)園區(qū)的模式得到推廣，就可以繼續(xù)向工業(yè)發(fā)展提供低成本空間。
給予中小城市更多管理權(quán)和發(fā)展機(jī)會
《經(jīng)濟(jì)參考報》：如您所說，在國際上，城市的發(fā)展是一種市場機(jī)制，城市之間可以獲得平等的發(fā)展機(jī)會。中國的城市是一個行政區(qū)，是有等級的，上級管理下級，下級的中小城市活力不足，對此應(yīng)該如何改革？
李鐵：在中國各種資源隨著行政級別向上走，雖然分稅制到省和地級市，但省以下的縣鎮(zhèn)和上級政府之間的關(guān)系，還存在著包干和財(cái)政上繳體制，甚至土地出讓的收益也要上交。中央計(jì)劃分配中最有價值的土地指標(biāo)大量被高等級城市截留。隨著不同等級的城市獲取資源的能力不同，也導(dǎo)致了城市間、城鎮(zhèn)間資源配置和公共服務(wù)水平差別拉大。
過去我調(diào)查過很多中小城市，有很多小城市非常有活力，但行政權(quán)力被剝奪，資源被拿走。所以，容納外來人口的能力大大喪失。我想必須要進(jìn)行行政區(qū)劃管理體制改革，給這些中小城市更多的活力，能迅速的增長成大城市和特大城市。在平等條件下競爭，人口流動的空間流向就會更合理。我國有很多特大鎮(zhèn)，這些特大鎮(zhèn)改革往哪里走，中央已經(jīng)做了宏觀戰(zhàn)略部署。
推進(jìn)城鎮(zhèn)行政管理體制改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步改變依照城鎮(zhèn)行政等級配置公共資源要素的管理體制，賦予中小城市更多的管理權(quán)限和發(fā)展機(jī)會。
要加快推動設(shè)市的改革。1997年以后設(shè)立縣級市的工作就停了，最近又有所放松。國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃頒布以后，設(shè)市政策有了相應(yīng)的調(diào)整，這個調(diào)整意味著達(dá)到一定人口規(guī)模的鎮(zhèn)就可以直接設(shè)市。設(shè)市涉及到行政管理問題，機(jī)構(gòu)和人員編制等問題，在這方面，浙江做出了很好的探索。過去認(rèn)為特大鎮(zhèn)進(jìn)行改革是不是要解決相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和編制問題？我們認(rèn)為情況未必是這樣，這種“小政府大社會”“小馬拉大車”，應(yīng)是未來縣以下行政機(jī)構(gòu)改革的重要方向。這么少的人員管理這么龐大的規(guī)模，這么多的經(jīng)濟(jì)總量、企業(yè)、外來人口，不但沒有給國家增加負(fù)擔(dān)，而且上交了大量的財(cái)政，提高了管理效率，雖然存在一些問題，但是其中的重要經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真總結(jié)。如果這種制度性的問題得到破解，將來一些特大鎮(zhèn)設(shè)市的障礙將逐漸化解。中小城市的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于大城市，如果把更多的機(jī)會和發(fā)展權(quán)釋放給這些城市，既符合未來城鎮(zhèn)化改革中增強(qiáng)中小城市活力的方向，也會給這些城市的居民帶來更多的福祉。
用市場化方式化解融資難題
《經(jīng)濟(jì)參考報》：投融資的問題是現(xiàn)在地方政府面臨最大的問題之一，中央政府也特別想破解這個難題，您有何解決的對策？
李鐵：當(dāng)前主要是兩個問題。第一是缺錢，第二是對土地財(cái)政的過度依賴。缺錢可以想出各種各樣的融資形式，但無論債務(wù)、債券、銀行等等，總得要還�，F(xiàn)在普遍的現(xiàn)象就是拿未來的土地出讓來解決眼前的問題，造成城市空間不斷擴(kuò)大，需要通過房地產(chǎn)開發(fā)來補(bǔ)，補(bǔ)到最后會有各方面問題，土地一旦擴(kuò)張了以后，整個城市的發(fā)展模式就會發(fā)生變化。
我們在研究融資創(chuàng)新過程當(dāng)中，不僅想解決錢怎么來，還要解決錢怎么還。很多人包括在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中也提出，是不是民資、外資可以進(jìn)入城市基本設(shè)施投資領(lǐng)域？那就和政府原有的、國有的壟斷基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營體制發(fā)生沖突，那么他以什么樣的形式去進(jìn)行交換，以什么樣的形式改變他的股權(quán)結(jié)構(gòu)？是不是會動了政府利益？城市長期形成的福利體制中，包括基礎(chǔ)設(shè)施價格的福利，現(xiàn)在全國水價、電價都還有強(qiáng)大的福利成本。想要民資和外資企業(yè)進(jìn)入城市的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，進(jìn)入地鐵投資、公路投資，包括城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營和管理，可是在現(xiàn)行體制下，進(jìn)來只是一方面，更重要的是進(jìn)來了能不能解決生存問題。過去為了保穩(wěn)定，增加福利，政府通過補(bǔ)貼的方式導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施的低價格，例如像地鐵價格，北京是世界最便宜的。華北地區(qū)極其稀缺的水資源，用水價格相當(dāng)于歐洲的六分之一。如此稀缺的資源，價格失真，通過政府補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)。這是整個融資創(chuàng)新面臨的第一個難題。改革不是所有主體的利益都能保證的，否則改革根本進(jìn)行不下去，價格改革就是如此，必須動這個價格體制，才可能有外資進(jìn)來，獲得經(jīng)營的利潤。
很多改革的內(nèi)容，都來自于發(fā)展改革試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些年，雖然試點(diǎn)政策不多，但是在試點(diǎn)過程中發(fā)生的事情，所存在的種種體制性的矛盾，或者在城市發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的一些偏差，都已經(jīng)作為經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)總結(jié)出來，成為政策制定的背景。未來的城鎮(zhèn)化，也要利用試點(diǎn)推進(jìn)改革。在當(dāng)前的形勢下，改革的動力雖然取決于公眾和社會，但是重點(diǎn)在于政府。因?yàn)樗^的改革要取決于政府的決心。畢竟過去延緩中國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度障礙，都來自政府。政府得自己改革自己，在面對市場化需求時，發(fā)現(xiàn)自己存在種種問題。政府的改革力度有多大，取決于政府對問題的認(rèn)識有多深刻。
