●現(xiàn)代國家層級、功能繁雜，權(quán)力的運行分解授權(quán)給諸多的部門和人員，保障國家及其經(jīng)濟社會的有效運行必須有章可循，有法可依，有法必依。但當(dāng)前有關(guān)法律的缺失以及其他約束公權(quán)力運行的法律的疏漏，執(zhí)法過程粗放不規(guī)范，不僅造成了大量的執(zhí)法爭議，也影響了人民群眾對法治的信心，要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必須補足依法治國的這項短板。
●對“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者的有機統(tǒng)一”不能庸俗化地理解為在個案當(dāng)中原本應(yīng)當(dāng)獨立司法的司法機關(guān)要服從當(dāng)?shù)攸h組織的指示、要屈從于當(dāng)時當(dāng)?shù)氐哪撤N“民意”，而是要在每一個個案當(dāng)中嚴格遵循法律的規(guī)定，堅持司法的獨立和公正。
●在特殊的歷史條件背景下，突破陳舊的法律框架的確能使改革突飛猛進，但在當(dāng)下法律體系初步建立的情況下完全忽視法治環(huán)境，不僅不能帶來改革的迅速推進反而會造成公平的缺失以及各種掛羊頭賣狗肉的侵害群眾權(quán)利的假改革泛濫。
今年10月在北京召開中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議以研究全面推進依法治國為主題。這是新中國成立以來黨的歷次中央全會當(dāng)中，第一次將法治作為全會主題。這個消息不僅引起學(xué)界的熱切回應(yīng)，也使全社會都感受到黨中央全面推進依法治國的重大決心。黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，法治是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標的基礎(chǔ)條件，十八屆四中全會以全面推進依法治國為核心議題，順天應(yīng)民、正當(dāng)其時。
從人治走向法治是巨大的歷史進步
依法治國，是對我國歷史經(jīng)驗進行深刻總結(jié)和反思的結(jié)果。我國是有著數(shù)千年漫長封建歷史傳統(tǒng)的國家，堅定走依法治國的道路，從人治走向法治，這是巨大的歷史進步。早在1978年的十一屆三中全會上，鄧小平同志就強調(diào)指出：“為了保證人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變�！钡诟母镩_放初期，關(guān)于人治還是法治仍然經(jīng)歷過一些爭論和辯駁，隨著改革的推進和法治理論的逐漸厘清，依法治國逐漸成為全國人民和領(lǐng)導(dǎo)層的共識。十四大確立社會主義市場經(jīng)濟以來，依法治國更是逐漸發(fā)展成為黨的重要治國方略。
1997年召開的黨的十五大第一次把依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略鄭重地提了出來。十五大報告把過去“建設(shè)社會主義法制國家”的提法改變?yōu)椤敖ㄔO(shè)社會主義法治國家”，極其鮮明地突出了法治的理念。
1999年3月，全國人民代表大會對憲法進行了修改，明確規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家�！�
2002年，黨的十六大提出了“推進政治體制改革，發(fā)展民主，健全法制，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，保證人民行使當(dāng)家作主的權(quán)力”的目標。
2004年，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過憲法修正案，把“國家尊重和保障人權(quán)”新增為憲法的重要條款之一，實現(xiàn)“人權(quán)入憲”。
2012年黨的十八大強調(diào)，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的作用，全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家。
2012年12月，習(xí)近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上指出，“全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作”；“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施�！�
2013年，黨的十八屆三中全會將依法治國作為深化政治體制改革的三個需要有機結(jié)合的重要因素之一，明確提出：“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”十八屆三中全會《決定》以單獨的一個篇章詳細闡述推進法治中國建設(shè)，首次提出：“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)�！比腥珪稕Q定》以極大的篇幅詳細論述了落實依法治國所必須的維護憲法法律權(quán)威、深化行政體制改革、確保依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)、健全司法權(quán)力運行機制等等。
2014年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議通過了《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》。習(xí)近平總書記在這次會議中特別強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。這次會議還要求加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，促進社會公平正義。2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過了《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》、《上海市司法改革試點工作方案》和《關(guān)于設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的方案》。這次會議的內(nèi)容意味著司法體制改革啟動了完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理、設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院等一系列司法改革，為鞏固社會主義市場經(jīng)濟的法治基礎(chǔ)提供了契機。
回顧十四大以來的法治脈絡(luò)，90年代后期至2003年是我國推進依法治國的第一個高峰，突出表現(xiàn)在法治理念的深入人心和“依法治國”作為重要治國方略在黨的重要文件中的體現(xiàn)以及《憲法》與時俱進的修改。此后，法治建設(shè)進入了較平緩的發(fā)展階段，新的《公司法》、《物權(quán)法》等與社會主義市場經(jīng)濟息息相關(guān)的基本法律相繼出臺，初步構(gòu)建了完整的社會主義法律體系，但在法治實踐當(dāng)中，各種權(quán)大于法、侵害公民權(quán)利的狀況時有發(fā)生，人們稱之“嚴苛立法、普遍違法、選擇執(zhí)法”，權(quán)力扭曲法治造成許多老百姓“信訪不信法、信權(quán)不信法”，全社會法治信心受到?jīng)_擊。這種狀況也凸顯了國家治理能力、治理體系與社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展脫節(jié)的矛盾。
十八大產(chǎn)生的黨中央新的領(lǐng)導(dǎo)集體總結(jié)了過去幾十年來國家治理方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，尤其是近十年來的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，再次將“依法治國”作為治國理政的重要方略，并明確提出要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這是中國在法治道路上的新的里程碑。
依法治國是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路
國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從內(nèi)容上看是包括國家各種行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等領(lǐng)域的現(xiàn)代化；從目標上看是要為市場經(jīng)濟、和諧社會、民主政治、優(yōu)秀文化以及良好生態(tài)提供有效的制度支撐；而從其運行的規(guī)律來看，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的本質(zhì)就是通過嚴格的法治防止公權(quán)力的越位、缺位和錯位，并以法治保障公民的權(quán)利對公共事務(wù)的有序參與，有效表達，在對公共事務(wù)的處理進行合法性程序監(jiān)督的基礎(chǔ)上，再附加輿論監(jiān)督的城墻，既防止公權(quán)力的濫權(quán)和懶政，也防止私權(quán)利的濫用和民粹的煽動，進而實現(xiàn)經(jīng)濟社會環(huán)境的和諧發(fā)展。
與現(xiàn)代化的國家治理體系和治理能力相比，我國長期封建歷史中形成的統(tǒng)治管理模式的特征是管理主體的孤立、管理維度的單一、價值追求的分裂和最終結(jié)果的分野。傳統(tǒng)的統(tǒng)治管理模式的管理主體僅僅是公權(quán)持有者，這種權(quán)力的來源還往往不是來自于民眾的選擇，更多地是來自于武力的強權(quán)或世襲的血統(tǒng)，所以是“孤王”、“寡人”以及他們的“愛卿”或“奴才”構(gòu)成的對立于被統(tǒng)治對象的統(tǒng)治集團；在管理維度上，則是“民可使由之”、“君要臣死、臣不得不死”這樣單向的命令和施壓；在價值追求強調(diào)統(tǒng)治的穩(wěn)定和秩序而非民眾的福利；它的最終結(jié)果是管理者與被管理者之間張力的不斷擴大最后分崩離析導(dǎo)致社會的混亂，在這個過程中，不斷地出現(xiàn)大面積權(quán)力尋租帶來的灰色雙向互動并導(dǎo)致潛規(guī)則盛行。
推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，首先需要管理者和被管理者在價值觀和利益上的高度統(tǒng)一，也就是說國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的基礎(chǔ)是有真正代表人民利益的政黨和人民選擇的政府，這就意味著《憲法》的落實至關(guān)重要。我國《憲法》開宗明義“一切權(quán)力屬于人民”，因此落實《憲法》是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，而落實和實施《憲法》同時也是依法治國的重要內(nèi)容。
其次，現(xiàn)代國家層級、功能繁雜，權(quán)力的運行分解授權(quán)給諸多的部門和人員，保障國家及其經(jīng)濟社會的有效運行必須有章可循，有法可依，有法必依，但當(dāng)前有關(guān)法律的缺失以及其他約束公權(quán)力運行的法律的疏漏，執(zhí)法過程粗放不規(guī)范，不僅造成了大量的執(zhí)法爭議，也影響了人民群眾對法治的信心，要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必須補足依法治國的這項短板。
再次，必須依法保障人民群眾的言論表達權(quán)利、保障媒體的輿論監(jiān)督權(quán)利，這實際上是落實《憲法》權(quán)利的內(nèi)容。之所以單獨著重提及，是因為言論自由和輿論監(jiān)督是實現(xiàn)管理者與被管理者之間由傳統(tǒng)的單向施壓走向雙向互動的一個重要轉(zhuǎn)變通道，晚清及軍閥混戰(zhàn)時期老百姓“莫談國是”，而現(xiàn)代國家治理體系當(dāng)中新聞媒體卻是“無冕之王”，當(dāng)前我國的言論環(huán)境、輿論環(huán)境還缺乏法治的保障，要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必須盡快推動《新聞監(jiān)督法》這樣法律的制定和實施。
最后，獨立、公正的司法是實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利平衡的關(guān)鍵，也是國家治理體系和治理能力能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化的保障。法律區(qū)別于道德的最大特征在于法律具有明確的評判和懲戒機制，權(quán)力脫離規(guī)章制度的約束如果得不到懲戒，遭受侵害的權(quán)利得不到救濟，那么這種國家治理與傳統(tǒng)高壓統(tǒng)治就沒有區(qū)別，現(xiàn)代國家治理體系中獨立、公正的司法就是懸掛在公權(quán)力頭頂?shù)倪_摩克利斯之劍，保障公權(quán)力的公正運行。同時，獨立、公正的司法還可以避免在權(quán)力依法合規(guī)合理運行的情況下，權(quán)利主體以弱勢為由的無事生非，防止民粹的產(chǎn)生。
實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化需要解決依法治國從理論層面到實踐適用的多個瓶頸
從十五大報告正式提出將“依法治國”作為治國基本方略到至今，十幾年來，黨的各項文件對“依法治國”的重視程度只高不低，但我國的法治建設(shè)狀況仍不夠理想，乃至十八屆四中全會要專門以全面推進依法治國來作為中心議題。出現(xiàn)這種狀況的原因是法治進程當(dāng)中從理論層面到實踐適用都存在阻礙進步的瓶頸尚待突破。
第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治限權(quán)的關(guān)系
法治的核心在于限權(quán)。作為社會主義國家，我國《憲法》明確規(guī)定中國共產(chǎn)黨是掌握和行使絕大部分公權(quán)力的執(zhí)政黨。因此，在全面推進依法治國的進程當(dāng)中，限制公權(quán)力的過程，實質(zhì)上也是規(guī)范和約束黨和政府的權(quán)力的過程，全面推進依法治國的進程在很大程度上也是要全面規(guī)范和約束各級黨組織和各級政府的權(quán)力范圍和權(quán)力行使方式的過程。全面推進依法治國的一個重要的方面是通過規(guī)范和約束各級黨組織、各級政府的權(quán)力范圍和行使方式，避免行使權(quán)力的特定組織和個人以黨的名義濫權(quán)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，并最終加強了黨的領(lǐng)導(dǎo)，進而克服國家治理體系和治理能力里的現(xiàn)代化過程中的弊病。由于這個話題的敏感性，長期以來，大部分人談法治的時候不提對執(zhí)政黨履行執(zhí)政權(quán)力的規(guī)范和約束，但如果不從邏輯上而僅從表面上去理解和執(zhí)行加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，就出現(xiàn)小平同志批評過的狀況：“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切”，結(jié)果與依法治國背道而馳。以法治的方式規(guī)范和約束黨的權(quán)力不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，最終目的正是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。
黨的領(lǐng)導(dǎo)與以限權(quán)為核心依法治國二者之間的關(guān)系是相互促進，而不是矛盾的。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主。黨是依法治國的倡導(dǎo)者，黨同人民一起制定法律，黨又必須自覺地在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法，那種認為黨的權(quán)力不受任何制約，“把領(lǐng)導(dǎo)人說的話當(dāng)作法，不贊成領(lǐng)導(dǎo)人說的話就叫‘違法’，領(lǐng)導(dǎo)人的話改變了，‘法’也就跟著改變”的作法是錯誤的。因此，法治的概念，是民主和法制相結(jié)合，是同人治相對立的。
第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)與獨立司法的關(guān)系
長期以來，雖然《憲法》明確規(guī)定了法院和檢察院獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，但是獨立司法總讓一些人聞之色變，似乎司法一獨立，黨的領(lǐng)導(dǎo)就會被削弱，于是不斷地出現(xiàn)要求司法“服務(wù)大局”、要求律師“講政治”等令人側(cè)目的言論。實際上，無論是從理論還是從事實出發(fā)，獨立司法都有利于加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，不獨立才會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。獨立司法在制度層面上的意思眾所周知，它的核心目的是保障法官、檢察官等司法人員能夠僅遵從法律的規(guī)定而不被權(quán)力等因素扭曲，確保司法本身的公正并使人們確立司法公正的信心。司法機關(guān)據(jù)以作出裁決的基礎(chǔ)是立法機關(guān)制定的法律。我國的立法過程就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民把人民的意志和要求變成黨的政策并通過人大立法程序上升為法律的過程，法律是經(jīng)過實踐檢驗和法定程序上升為國家意志的主張。因此，法官、檢察官、律師嚴格遵照法律行使權(quán)力或權(quán)利，就是從根本上堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，法治才是最大的大局，獨立司法加強了而非削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。從近些年的事實來看，要求司法服從于某個領(lǐng)導(dǎo)認為的大局、服從于某個地區(qū)黨委政府的特殊要求，其結(jié)果是制造了冤假錯案，嚴重地破壞了法治。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議對司法改革作了全面部署，其中很重要的一個方面是加強地方各級法院的獨立性，這是完全正確的，是邁向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一步。
習(xí)近平總書記提出的“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者的有機統(tǒng)一”，是國家治理現(xiàn)代化需要實現(xiàn)的目標，也是社會主義法治整體健康運行的結(jié)果。對“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者的有機統(tǒng)一”不能庸俗化地理解為在個案當(dāng)中原本應(yīng)當(dāng)獨立司法的司法機關(guān)要服從當(dāng)?shù)攸h組織的指示、要屈從于當(dāng)時當(dāng)?shù)氐哪撤N“民意”，而是要在每一個個案當(dāng)中嚴格遵循法律的規(guī)定，堅持司法的獨立和公正。惟其如此，才能實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的要求，才能真正實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三者的有機統(tǒng)一。
第三，司法公正與輿論監(jiān)督的關(guān)系
互聯(lián)網(wǎng)的興起使輿論環(huán)境發(fā)生翻天覆地的變化，司法公正尤其是個案的公正因其矛盾的集中和激烈以及中間可能夾雜著的腐敗因素自然成為網(wǎng)絡(luò)輿論關(guān)注的熱點。一些律師群體通過微博、微信等自媒體將他們認為是枉法裁判的案件以及公檢法機關(guān)侵害當(dāng)事人權(quán)益的行為訴諸于網(wǎng)絡(luò)輿論�？陀^來看，這種做法一定程度上遏制了權(quán)力對司法的扭曲，但在個別案件中，輿論也會對司法的客觀公正造成一些負面影響。因此，如何保障輿論監(jiān)督在促進司法公正的過程中發(fā)揮積極的作用是全面推進依法治國的重要內(nèi)容，是防止獨立司法產(chǎn)生負面作用的重要手段，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。
捋順司法公正與輿論監(jiān)督的關(guān)系必須在明確法律界限的基礎(chǔ)上解放思想，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)接受輿論的監(jiān)督，獨立的司法也需要輿論的監(jiān)督，國家甚至還應(yīng)當(dāng)制定法律來保障輿論監(jiān)督的權(quán)利。與此同時，司法機關(guān)尤其是法院又要保持自身的專業(yè)性和獨立性，在堅持獨立司法、司法中立的基礎(chǔ)上不隨意為輿論所左右。此外還必須認識到，那些發(fā)起輿論監(jiān)督的律師并非法治的敵人，相反，律師是全面推進法治最重要的力量，是最希望實現(xiàn)法治的群體，由律師和律師群體發(fā)起的輿論質(zhì)疑和監(jiān)督更具有專業(yè)性，更值得重視，當(dāng)然，這并不意味著所有輿論監(jiān)督和質(zhì)疑中提出的意見都是正確的。
第四，體制改革與依法治國的關(guān)系
毫無疑問，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是體制改革的重大內(nèi)容和目標，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式。”過去在法治不完善、法律體系不完備的情況下，改革缺乏系統(tǒng)法律框架的約束，基本上是以經(jīng)濟效益最大化為導(dǎo)向，有的甚至直接突破了當(dāng)時的法律和政策，比如小崗村村民用血手印約定共同承擔(dān)刑責(zé)。在特殊的歷史條件背景下，突破陳舊的法律框架的確能使改革突飛猛進，但在當(dāng)下法律體系初步建立的情況下完全忽視法治環(huán)境，不僅不能帶來改革的迅速推進反而會造成公平的缺失以及各種掛羊頭賣狗肉的侵害群眾權(quán)利的假改革泛濫。
要落實習(xí)近平總書記所講的“在法治的框架內(nèi)、用法治思維和法治方式有效推進改革”的要求，處理好體制改革與依法治國的關(guān)系必須在兩個方面有所加強，一是要加強中央決策的效率，對必須要立法鋪墊的改革事項能夠迅速作出決策并推進立法，避免遷延，當(dāng)然立法本身要科學(xué)不能只求速度，十八屆三中全會成立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組為此創(chuàng)造了有利的條件。二是要在市場經(jīng)濟條件下充分發(fā)揮市場主體和司法機關(guān)的作用。部門立法主導(dǎo)的法律、法規(guī)構(gòu)成的現(xiàn)有法律制度體系在哪些方面阻礙經(jīng)濟的發(fā)展、阻礙創(chuàng)新和進步，市場主體了解得最及時、體會得最深刻、掌握得最全面。如果那些阻礙經(jīng)濟發(fā)展、阻礙創(chuàng)新進步的各種行政法規(guī)、部門、地方規(guī)章以及紅頭文件都需要中央去清理，那顯然是不現(xiàn)實的。在部門利益的格局下，也不能寄希望于各地方和部門的自我清理，只有賦予廣大市場主體對行政法規(guī)等這些抽象行政行為完整的訴權(quán)，使市場主體可以通過司法途徑以訴訟的方式廢止各種制造玻璃門的抽象行政行為，才能使體制改革在法治的軌道上迅速推進，使市場主體發(fā)揮出最大的活力，創(chuàng)造最大的紅利。
