●如果要建立統(tǒng)一的登記制度，就必須要對(duì)現(xiàn)行的一系列法律進(jìn)行修改。而以制定行政法規(guī)的方式來修改現(xiàn)行法律，顯然是不可能實(shí)現(xiàn)的任務(wù)，只能通過制定法律的方式來修改現(xiàn)行法律。
　　●最佳的思路是起草制定一部不動(dòng)產(chǎn)登記法，通過新法優(yōu)于舊法的原則，直接對(duì)舊法的內(nèi)容作出修改和完善。這一作法的立法成本相對(duì)較低，時(shí)間周期較短，社會(huì)效果較好。
　　●不動(dòng)產(chǎn)登記制度是整個(gè)物權(quán)制度的核心，關(guān)系到國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度和國(guó)計(jì)民生的重大問題，屬于基本民事法律制度的內(nèi)容，根據(jù)立法法，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)制定法律。

　　我國(guó)《物權(quán)法》第10條明確規(guī)定，要統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度。《物權(quán)法》制定至今已經(jīng)6年過去了，不動(dòng)產(chǎn)登記制度仍未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。
　　最近，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出，要推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的改革。但究竟應(yīng)當(dāng)通過制定行政法規(guī)還是制定法律來規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記，意見不一。從物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定來看，對(duì)此并未明確。筆者認(rèn)為，從中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，應(yīng)當(dāng)制定不動(dòng)產(chǎn)登記法律，而不宜制定法規(guī)。

　　修改現(xiàn)行法必須通過制定法律方式來進(jìn)行

　　在我國(guó)，不動(dòng)產(chǎn)的范圍十分寬泛，不僅包括了土地，還包括了地上建筑物、附屬物以及地下礦產(chǎn)資源、林地草原等。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記制度的統(tǒng)一至少要包括土地、房屋、草原、林地登記制度的統(tǒng)一，但有關(guān)這些不動(dòng)產(chǎn)的登記，都已由相關(guān)主管部門依據(jù)現(xiàn)行法律負(fù)責(zé)。這些法律包括城市房地產(chǎn)管理法、草原法、擔(dān)保法、土地管理法等。
　　從這些法律可見，不動(dòng)產(chǎn)登記制度基本上是按照分散登記的立法模式構(gòu)建的，即管理有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的部門負(fù)責(zé)相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的登記事務(wù)。例如，《擔(dān)保法》第42條規(guī)定：“辦理抵押物登記的部門如下：(一)以無(wú)地上定著物的土地使用權(quán)抵押的，為核發(fā)土地使用權(quán)證書的土地管理部門；(二)以城市房地產(chǎn)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，為縣級(jí)以上地方人民政府規(guī)定的部門；(三)以林木抵押的，為縣級(jí)以上林木主管部門；(四)以航空器、船舶、車輛抵押的，為運(yùn)輸工具的登記部門；(五)以企業(yè)的設(shè)備和其他動(dòng)產(chǎn)抵押的，為財(cái)產(chǎn)所在地的工商行政管理部門。”
　　顯然，從該條規(guī)定可以看出，其思路正是分散登記的思路。將登記作為行政機(jī)關(guān)所享有的行政管理的職權(quán)，而不是一種公示方法，這就造成了登記機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)的設(shè)置與職能合一的問題。多個(gè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)不同的不動(dòng)產(chǎn)加以管理，由此形成了分散登記的現(xiàn)象，如土地由土地管理部門管理，建設(shè)用地使用權(quán)登記也在土地管理部門進(jìn)行；林木由林業(yè)管理部門管理，有關(guān)林木所有權(quán)的登記在林業(yè)管理部門進(jìn)行；房屋由城建部門管理，產(chǎn)權(quán)登記也在該部門進(jìn)行。這種分散登記的弊端是顯而易見的。
　　如果要建立統(tǒng)一的登記制度，就必須要對(duì)現(xiàn)行的一系列法律進(jìn)行修改。而以制定行政法規(guī)的方式來修改現(xiàn)行法律，顯然是不可能實(shí)現(xiàn)的任務(wù)，只能通過制定法律的方式來修改現(xiàn)行法律。

　　制定新法的立法成本較低

　　采取制定行政法規(guī)模式的思路是，首先對(duì)現(xiàn)行法律都進(jìn)行修改之后，再啟動(dòng)行政法規(guī)的制定。筆者認(rèn)為，這種方式也存在明顯的不足之處。
　　一方面，由于需要修改的有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的現(xiàn)行法律數(shù)量較多，而且對(duì)法律的修改屬于立法活動(dòng)，程序較為嚴(yán)格和復(fù)雜，如果等這些法律都一一修改完畢之后，才能啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的行政法規(guī)立法活動(dòng)，則可能需要花費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間。
　　另一方面，修改法律和制定新的行政法規(guī)之間，能否做到有效銜接，是一個(gè)復(fù)雜的問題。如果在相關(guān)法律修改完畢之后行政法規(guī)仍未出臺(tái)，則將出現(xiàn)一個(gè)空檔期，導(dǎo)致登記的無(wú)法可依。這種局面對(duì)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)和穩(wěn)定是十分不利的。因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)價(jià)值重大，涉及的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較多，如果缺乏相關(guān)的法律規(guī)定，無(wú)法展開登記活動(dòng)，將是難以想象的。
　　因此，筆者認(rèn)為，最佳的思路是起草制定一部《不動(dòng)產(chǎn)登記法》，通過新法優(yōu)于舊法的原則，直接對(duì)舊法的內(nèi)容作出修改和完善。這也是我國(guó)長(zhǎng)期以來一直實(shí)行的立法原則，這一作法的立法成本相對(duì)較低，時(shí)間周期較短，社會(huì)效果較好。

　　制定新法可與物權(quán)法進(jìn)行有效銜接

　　不動(dòng)產(chǎn)登記制度要統(tǒng)一，涉及到登記規(guī)則的統(tǒng)一問題。《物權(quán)法》第二章第一節(jié)已經(jīng)就有關(guān)登記制度的基本規(guī)則作出了規(guī)定。
　　一方面，鑒于土地房屋已經(jīng)形成了各自不同的登記規(guī)則，要實(shí)行登記規(guī)則的統(tǒng)一，就必須協(xié)調(diào)好與物權(quán)法的關(guān)系，因?yàn)槲餀?quán)法的規(guī)則如能夠普遍適用于各種登記事務(wù)，則可以形成未來新法的總則；如果不能普遍適用，則應(yīng)將具體情況納入到分則之中。因此，要整合物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定。
　　另一方面，物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定也需要作出必要的修改。例如，《物權(quán)法》第12條關(guān)于登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)的規(guī)定過于簡(jiǎn)略，要在不動(dòng)產(chǎn)登記法中進(jìn)行完善。這就必須通過立法才能實(shí)現(xiàn)，行政法規(guī)的效力層級(jí)顯然無(wú)法完成整合和修改物權(quán)法的任務(wù)。

　　制定新法可規(guī)范登記機(jī)關(guān)的義務(wù)和責(zé)任

　　登記機(jī)構(gòu)因過錯(cuò)造成登記錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。此種責(zé)任在性質(zhì)上是一種民事責(zé)任，而不是行政責(zé)任。因?yàn)榈怯浽谛再|(zhì)上不是純粹的行政行為，登記不過是物權(quán)的公示方法，登記機(jī)關(guān)并沒有通過登記創(chuàng)設(shè)了物權(quán)。由于登記機(jī)關(guān)的登記行為將產(chǎn)生民法上的法律后果，因此，登記機(jī)關(guān)因登記錯(cuò)誤給公民、法人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。《物權(quán)法》第21條規(guī)定登記錯(cuò)誤的賠償責(zé)任，本身就表明了其屬于民事責(zé)任。可見，立法者是從民事責(zé)任的角度出發(fā)，確立相關(guān)規(guī)范的。
　　但民事責(zé)任就涉及到司法管轄，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)在行政法規(guī)中對(duì)司法管轄問題作出規(guī)定，而必須由法律來完成這一任務(wù)。

　　行政法規(guī)的效力層次與不動(dòng)產(chǎn)登記的重要性不匹配

　　這是很重要的一點(diǎn)，因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記制度是整個(gè)物權(quán)制度的核心，關(guān)系到國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度和國(guó)計(jì)民生的重大問題。其屬于基本民事法律制度的內(nèi)容，根據(jù)立法法，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)制定法律。從我國(guó)既往作法來看，有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記都是通過立法的方式來制定法律，行政法規(guī)和規(guī)章只是起到配套和輔助的作用。所以按照依法立法的要求，也應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持這一作法。
　　(作者為中國(guó)人民大學(xué)副校長(zhǎng)、法學(xué)院教授)