中國(guó)的地方政府性債務(wù)管理問(wèn)題，確實(shí)是個(gè)老大難問(wèn)題，不但多年難以形成一個(gè)規(guī)范、有序、有效、可預(yù)期的管控格局，而且隨著時(shí)間的推移，問(wèn)題反有越來(lái)越嚴(yán)重的趨勢(shì)。在缺乏嚴(yán)格約束的情況下，地方政府性債務(wù)的規(guī)模也就很自然地快速膨脹起來(lái)，并最終對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康、持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行造成消極影響。
國(guó)家審計(jì)署去年公布的數(shù)據(jù)是，2014年和2015年共計(jì)將有4.2萬(wàn)億元地方債到期;財(cái)政部的測(cè)算是，截至去年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約有12萬(wàn)億元，今年到期需償還的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%。但這些數(shù)據(jù)在有些學(xué)者看來(lái)，還是略顯保守，有專家估算，各層級(jí)政府的債務(wù)總額超過(guò)25萬(wàn)億元。必須承認(rèn)，即使按照較為保守的數(shù)據(jù)評(píng)判，地方政府性債券的規(guī)模以及似乎難以遏制的趨勢(shì)，已經(jīng)給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定造成了相當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。
不久前，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，希望從根本上解決這個(gè)老大難問(wèn)題的意圖是十分清楚的。從目前反饋看，《意見(jiàn)》似乎贏得了各方較為正面的看法，甚至有學(xué)者認(rèn)為，從“怎么借”、“怎么管”、“怎么還”等環(huán)節(jié)對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行明確規(guī)范，尤其明確中央政府的“不救助原則”，將為地方政府性債務(wù)這匹“瘋馬”套上籠頭。
愿望或許是好的，但面對(duì)這個(gè)老大難問(wèn)題，顯然還不能過(guò)于樂(lè)觀。
從既有經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)論多好、多有理、多么利國(guó)利民的政策，在具體執(zhí)行的過(guò)程中，往往也會(huì)被“打折對(duì)待”。據(jù)媒體報(bào)道，從2004年1月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于暫停新建高爾夫球場(chǎng)的通知》算起，10年間，僅國(guó)家層面的相關(guān)禁令即達(dá)10道之多，但仍難阻高爾夫球場(chǎng)建設(shè)的瘋狂勢(shì)頭，球場(chǎng)數(shù)量從2004年的178家增加到2013年的521家。一個(gè)小小的“高爾夫”尚且難以做到令行禁止，遑論規(guī)模更為龐大、利益糾纏更為復(fù)雜的“地方債”難題能迎刃而解呢?
從經(jīng)驗(yàn)論的角度審視地方債，很難不讓人對(duì)解決這一問(wèn)題的前景產(chǎn)生悲觀認(rèn)知;而以理性的視角對(duì)地方債進(jìn)行一番剖析之后，或許我們?nèi)詻](méi)有樂(lè)觀的理由。如果形成機(jī)制不能從根本上予以打破，地方政府性債務(wù)的“惡性繁殖”態(tài)勢(shì)可以肯定很難得到徹底改觀。
地方政府性債務(wù)“惡性繁殖”的形成機(jī)制有兩個(gè)非常重要的支點(diǎn)：其一，國(guó)家信用背書(shū)，即國(guó)家為地方債或有的“垃圾”命運(yùn)也承擔(dān)了無(wú)限責(zé)任。在這種狀態(tài)下，理性的、負(fù)責(zé)任的發(fā)債主體就一定會(huì)被淘汰出局;最終，不負(fù)責(zé)任爭(zhēng)相發(fā)債的局面就一定會(huì)出現(xiàn)。也是，傻瓜才“有便宜不占”呢。其二，在競(jìng)爭(zhēng)充分且日益激烈的“諸侯經(jīng)濟(jì)”格局下，為了在競(jìng)爭(zhēng)中或“保持領(lǐng)先”、或“實(shí)現(xiàn)彎道超車”，“發(fā)債”是最方便搭乘的“公共交通工具”;即使因?yàn)槎桃暋^職、尋租等原因使債務(wù)及發(fā)債主體最終陷于左支右絀、騎虎難下的困局而難以自拔，但那也往往是后任的難題，此任根本無(wú)需顧忌。
針對(duì)第一個(gè)支點(diǎn)，僅僅以《意見(jiàn)》的形式威脅取消中央政府信用背書(shū)以及對(duì)地方政府發(fā)債的各個(gè)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范和管控，似乎還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，當(dāng)務(wù)之急是采取有針對(duì)性的措施，對(duì)各地方的既有債務(wù)信息進(jìn)行最充分地歸集，并予以最充分的信息披露，未來(lái)發(fā)新債，亦必須配之以最充分的信息披露。在此基礎(chǔ)上，投資者也才有資格承擔(dān)起完全的投資后果，中央政府也才有可能徹底卸下“終極買家”的重負(fù)。
在現(xiàn)代市場(chǎng)環(huán)境下，充分的信息披露，顯然并非可有可無(wú)，而是支撐整個(gè)市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)，在充分信息披露的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)參與各方才有可能各肩其責(zé)，也才有可能形成合力，實(shí)現(xiàn)事業(yè)的成功。沒(méi)有最充分的信息披露，市場(chǎng)參與方強(qiáng)弱之勢(shì)就一定會(huì)畸形化;在強(qiáng)政府的現(xiàn)實(shí)下，投資者無(wú)疑有更大的機(jī)會(huì)成為弱者。一旦地方債務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題，讓投資者獨(dú)自承擔(dān)違約惡果的做法，顯然難以服眾，也不應(yīng)成為一個(gè)負(fù)責(zé)任政府的最終選擇。
相對(duì)于第一個(gè)支點(diǎn)的解決，似乎第二個(gè)支點(diǎn)更讓人棘手。毋庸諱言，中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一個(gè)標(biāo)志性特質(zhì)就是“諸侯經(jīng)濟(jì)”大行其道(從全國(guó)各地?zé)o數(shù)的汽車制造廠、鋼鐵廠、小煤窯等即可見(jiàn)一斑;從全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)多年難以形成亦可見(jiàn)一斑)。地區(qū)與地區(qū)之間、省與省之間甚至市與市之間的競(jìng)爭(zhēng)，自由且充分。在這樣的背景下，各地對(duì)各種要素的爭(zhēng)奪有時(shí)候甚至能達(dá)到“白熱化”的狀態(tài);在這種“大干快上爭(zhēng)上游”的氛圍中，搶著發(fā)債就一定是一種理性選擇。
雖然這種充分自由競(jìng)爭(zhēng)的“諸侯經(jīng)濟(jì)”在很大程度上刺激了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，但時(shí)至今日，其副作用無(wú)疑也十分巨大，除了造成資源浪費(fèi)、市場(chǎng)割裂、環(huán)境惡化外，其最消極的作用恐怕就是使整體合力的形成極為艱難。就某種角度而言，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)是合作經(jīng)濟(jì)，尤其對(duì)一個(gè)大國(guó)更是如此，各地應(yīng)致力于揚(yáng)己之長(zhǎng)、補(bǔ)人之短，通過(guò)充分的合作使整體合力最大化，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，而不能總琢磨著揚(yáng)己之長(zhǎng)、制人之短，搞“贏者通吃”、“唯我獨(dú)尊”那一套�！摆A者通吃”看似效率極高，但因?yàn)閺母旧咸涂樟斯�，所以最終一定會(huì)從基礎(chǔ)上解構(gòu)效率。
改變這種各自為政的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，顯然是一個(gè)系統(tǒng)工程，難度也非常大，非從多方面入手解決不可。一方面，要采取有針對(duì)性的措施，使地方當(dāng)政者的政績(jī)觀有一個(gè)根本性的改變;在新的形勢(shì)下，舊有的為官之道顯然要代之以更合乎時(shí)代發(fā)展要求的新的為官之道�！靶碌馈钡暮诵膬�(nèi)涵顯然必須包含全國(guó)性視野(甚至全球性視野)和合作精神、補(bǔ)臺(tái)精神。在這個(gè)新的基礎(chǔ)上，政令才有可能出得了中南海，各地也才有可能戮力同心，心往一處想、勁往一處使，形成合力，實(shí)現(xiàn)1+1>2的局面。
另一方面，全國(guó)的經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)布局顯然也需要一個(gè)更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃，使之更合理、更合乎未來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，也更能為方方面面心誠(chéng)悅服、真心實(shí)意地遵從。必須承認(rèn)，各地的自然稟賦、人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)性格大有不同，基礎(chǔ)的不同，構(gòu)建于其上的“建筑”就絕不能千篇一律，把握住這一點(diǎn)，全國(guó)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)布局的統(tǒng)合也才有成功的希望。
地方債的難題已到了非解決不可的地步，而解決這個(gè)難題，不能只把注意力和手段放在“堵”的層面，要釜底抽薪，打掉地方政府性債務(wù)惡性膨脹的支點(diǎn)，才有可能從根本上解除未來(lái)之憂。
