●環(huán)境法治的各環(huán)節(jié)目前都存在問題，但源頭的環(huán)節(jié)——環(huán)境立法存在的問題，卻是環(huán)境法治其他各環(huán)節(jié)予以指責(zé)的對(duì)象，不得不引起重視。必須改革我國(guó)環(huán)境立法的模式，使環(huán)境立法符合國(guó)家環(huán)境治理法治化的需要。
●現(xiàn)行環(huán)保立法，大多帶有部門立法的色彩。無論是監(jiān)管體制還是監(jiān)管職責(zé)，都存在很多相互沖突和覆蓋遺漏的問題。因此，現(xiàn)行的環(huán)保立法啟動(dòng)和起草制度需要改變。
●中國(guó)環(huán)境立法的理論構(gòu)建工作和體系構(gòu)建工作已經(jīng)告一段落，中國(guó)的環(huán)境立法進(jìn)入實(shí)用主義年代，即針對(duì)具體的問題，開展相關(guān)的立法和制度創(chuàng)新與完善工作。立法應(yīng)當(dāng)粗細(xì)結(jié)合，盡可能周密設(shè)計(jì)，涵蓋所有的現(xiàn)象和問題。
《大氣污染防治法》于2000年修訂之后，并未有效遏制區(qū)域大氣污染越來越嚴(yán)重的趨勢(shì)�！端廴痉乐畏ā酚�2008年修訂之后，盡管在法律責(zé)任等方面做出很大的創(chuàng)新，但也尚未對(duì)流域水污染狀況的根本改善做出令人預(yù)期的貢獻(xiàn)。在霧霾泛濫之時(shí)，個(gè)別環(huán)保局長(zhǎng)接受采訪說，環(huán)境保護(hù)部門根本管不了霧霾問題。而環(huán)保界的很多人說他說出了實(shí)話，這說明中國(guó)的環(huán)境法治還存在著很多問題，需要作出根本性的變革。
環(huán)境立法模式的改革是環(huán)境法治改革源頭環(huán)節(jié)
環(huán)境法治包括立法、執(zhí)法、司法、守法、公眾參與和法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)。
環(huán)境執(zhí)法包括執(zhí)法監(jiān)管和行政追責(zé)兩個(gè)環(huán)節(jié)。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》為了督促地方各級(jí)人民政府履職，建立或者完善了行政處分、引咎辭職等強(qiáng)力的法律責(zé)任機(jī)制，因此在環(huán)境行政執(zhí)法的追責(zé)機(jī)制方面，環(huán)境法治改革的空間也不會(huì)很大，只能從環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管方面做文章。
目前，社會(huì)批評(píng)環(huán)境監(jiān)管部門監(jiān)管缺位和不到位的聲音越來越大，與此相應(yīng)的是，各環(huán)境監(jiān)管部門叫屈的聲音也越來越大。究其原因，除了相互推卸責(zé)任之外，他們都把矛頭對(duì)準(zhǔn)環(huán)境行政監(jiān)管的源頭——立法，說環(huán)境立法存在大問題，如監(jiān)管體制不順，權(quán)責(zé)利不匹配，法律規(guī)定太過原則，法律規(guī)定缺乏可實(shí)施性。
環(huán)境法治的各環(huán)節(jié)目前都存在問題，但源頭的環(huán)節(jié)——環(huán)境立法存在的問題，卻是環(huán)境法治其他各環(huán)節(jié)予以指責(zé)的對(duì)象，成為眾矢之的，不得不引起重視。必須針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的問題和各方面的呼吁，改革我國(guó)環(huán)境立法的模式，使環(huán)境立法符合國(guó)家環(huán)境治理法治化的需要。目前，我國(guó)正在修訂《大氣污染防治法》，可以考慮以該法修訂為契機(jī)，加強(qiáng)改革，開啟環(huán)保立法新模式。
建立黨內(nèi)法規(guī)與環(huán)境法律相銜接的體制
從形式和數(shù)量上看，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律和制度看起來很健全，一些地方也經(jīng)常搞環(huán)境保護(hù)大檢查，為什么大事故還是一而再再而三地發(fā)生，為什么環(huán)境質(zhì)量還同樣惡化不止？為什么受到懲罰的行政官員大都對(duì)地方黨委有埋怨心理？總的來看，環(huán)境保護(hù)部門責(zé)任無限，而他們提出的人、財(cái)、物等加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的請(qǐng)求，卻難以得到本級(jí)黨委的足夠重視；對(duì)地方黨委和地方政府主導(dǎo)的不利于環(huán)境保護(hù)的唯GDP現(xiàn)象，他們也難以阻止。于是環(huán)境保護(hù)就被推到看起來重要、干起來次要、忙起來不要的尷尬境地。必須強(qiáng)化各級(jí)黨委對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化各級(jí)黨委的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
在法治的依據(jù)方面，國(guó)內(nèi)法學(xué)界往往強(qiáng)調(diào)國(guó)家法律的依據(jù)作用而忽視黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)作用。中國(guó)開展國(guó)家治理體系建設(shè)，加強(qiáng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。2012年，中國(guó)共產(chǎn)黨制定了《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，并且通過了黨內(nèi)法規(guī)制定的五年規(guī)劃。在環(huán)境保護(hù)方面，應(yīng)當(dāng)按照黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)劃，逐步完善各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度，使黨內(nèi)環(huán)境法規(guī)制度與國(guó)家環(huán)境法律制度互連、互助甚至聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)中央和地方各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家環(huán)境保護(hù)工作的規(guī)范化、制度化和程序化。
十八屆四中全會(huì)研究全面推進(jìn)依法治國(guó)的問題。下一步，各級(jí)地方黨委應(yīng)當(dāng)按照中央的要求，以對(duì)黨和人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，制定與國(guó)家環(huán)境保護(hù)立法相銜接的環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件，形成環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)規(guī)范體系，強(qiáng)化責(zé)任、加強(qiáng)管理、嚴(yán)格監(jiān)管，實(shí)施環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)、齊抓共管的責(zé)任體制和責(zé)任制度，把環(huán)境保護(hù)責(zé)任制落到實(shí)處，為各級(jí)政府依照國(guó)家法律法規(guī)保護(hù)環(huán)境提供強(qiáng)有力的支持。
目前，可以在大氣環(huán)境保護(hù)法治領(lǐng)域開展相關(guān)試點(diǎn)，如在《大氣污染防治法》修訂時(shí)，在總則中規(guī)定“各行政區(qū)域的大氣污染防治工作應(yīng)定期向同級(jí)黨委匯報(bào)”，同時(shí)啟動(dòng)黨內(nèi)環(huán)境保護(hù)法規(guī)的制定工作，按照國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律和“大氣十條”的要求，由中共中央制定黨內(nèi)法規(guī)或者通知等規(guī)范性文件，規(guī)定各省級(jí)黨委和政府的大氣污染防治責(zé)任，并進(jìn)行定期考核，把對(duì)各行業(yè)、各部門和各區(qū)域的大氣污染防治考核結(jié)果報(bào)中組部，作為干部使用任命的依據(jù)或者參考。這樣銜接黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的制定工作，才能使大氣污染防治的黨政同責(zé)變?yōu)橹贫瓤赡�，才能使《大氣污染防治法》的�?shí)施真正落地。這也符合中國(guó)政治運(yùn)作的實(shí)際�！�
建立超越部門利益的立法啟動(dòng)和起草制度
在立法權(quán)限方面，應(yīng)當(dāng)建立超越部門利益的立法啟動(dòng)和起草制度。
截至目前，中國(guó)制定了近20部環(huán)境和資源方面的法律；出臺(tái)了與環(huán)境和資源保護(hù)相關(guān)的行政法規(guī)50余件。這些法律法規(guī)基本覆蓋了環(huán)境保護(hù)的主要領(lǐng)域，門類較齊全，基本做到了有法可依。但是這些立法，大多帶有部門立法的色彩。無論是監(jiān)管體制還是監(jiān)管職責(zé)，都存在很多相互沖突和覆蓋遺漏的問題。無論國(guó)務(wù)院法制辦和全國(guó)人大法工委怎樣修改，通過后的正式文本還是多多少少地帶有部門利益的色彩。以各部門為主要實(shí)施主體的法律，大都只對(duì)本部門的職責(zé)規(guī)定得相對(duì)具體，涉及其他部門的職責(zé)時(shí)，大都規(guī)定得很原則。有的部門為了達(dá)到自己的目的，通過專門立法授予自己權(quán)力來架空其他部門的監(jiān)督管理或者協(xié)調(diào)、監(jiān)督職責(zé)。因此，現(xiàn)行的環(huán)保立法啟動(dòng)和起草制度需要改變。
具體的改革措施可以為：
其一，法律制定或者修改的啟動(dòng)，可以由全國(guó)人大根據(jù)執(zhí)法檢查或者調(diào)研來決定啟動(dòng)，也可以由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大或其常委會(huì)審議來啟動(dòng)。國(guó)務(wù)院在作出提請(qǐng)的決定前，可以由各部委局提出意見。
其二，全國(guó)人大或其常委會(huì)決定啟動(dòng)環(huán)境法律的制定或者修改的，只能由全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)同有關(guān)專委會(huì)或者工作委員會(huì)負(fù)責(zé)草擬條文，不得委托國(guó)務(wù)院法制辦甚至各部委局起草草案。這樣可以保證環(huán)境法律草案的公正性和超越性。
其三，全國(guó)人大常務(wù)會(huì)有關(guān)專委會(huì)或者工作委員會(huì)徑行調(diào)研拿出草案后，可以召集國(guó)務(wù)院法制辦和各部委局聽取意見，但這些意見只能供全國(guó)人大參考。在2014年《環(huán)境保護(hù)法》修改的工作中，全國(guó)人大常委會(huì)就發(fā)揮立法的主觀能動(dòng)性，主動(dòng)變法律修正為修訂，并響應(yīng)社會(huì)各界的呼聲，吸收發(fā)達(dá)國(guó)家普遍成功的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)了權(quán)力監(jiān)督、按日計(jì)罰、治安拘留、引咎辭職、公益訴訟等制度和機(jī)制，并就法律的章節(jié)設(shè)計(jì)和具體條文的變更做出了很大的創(chuàng)新，得到社會(huì)各界的普遍贊譽(yù)。這一作法值得總結(jié)，并可推廣運(yùn)用到《大氣污染防治法》和其他法律法規(guī)的制定、修改之中。
同樣，國(guó)務(wù)院法制辦決定制定或者修改環(huán)境行政法規(guī)時(shí)，也應(yīng)親自調(diào)研，充分聽取各界意見，起草條文，并再次廣泛吸收社會(huì)的意見，之后徑行提交人大或其常委會(huì)審議，部門意見只能作為參考。
建立規(guī)定清晰的立法設(shè)計(jì)方式
針對(duì)目前環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻的現(xiàn)象，分析其原因，社會(huì)有兩個(gè)共識(shí)，一是政府權(quán)力太大，行政管理相對(duì)人義務(wù)太多；二是現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定太原則，缺乏可操作性。這兩個(gè)共識(shí)有相關(guān)性：政府的權(quán)力太大，是因?yàn)榉蓪?duì)權(quán)力的限制規(guī)定太少，太含糊；行政管理相對(duì)人的義務(wù)太多，是因?yàn)榱⒎ǖ墓俦疚凰枷胱鞴�，立足于義務(wù)本位，即僅重視行政管理相對(duì)人的義務(wù)，忽視其主觀能動(dòng)性和參與、監(jiān)督作用。
立法部門的官員提倡立法宜粗不宜細(xì)，即法律規(guī)定得原則一些，籠統(tǒng)一些，認(rèn)為有利于法律在不同的情境下得到普遍遵守。在法律實(shí)施中出現(xiàn)個(gè)別問題的時(shí)候，再制定專門條例、規(guī)章或者解釋予以細(xì)化解決。也就是說，法律的制定者希望把法律細(xì)化的任務(wù)推給法規(guī)，而法規(guī)細(xì)化的任務(wù)推給部門的規(guī)章。
在《大氣污染防治法》的修改方面，立法部門持這種觀點(diǎn)的官員不在少數(shù)，原因可能是墨守成規(guī)，不敢對(duì)舊的立法模式進(jìn)行改革；也可能是偷懶，害怕工作量大。而現(xiàn)實(shí)說明，將希望寄托于后期條例、規(guī)章或者解釋的出臺(tái)，不如在制定法律時(shí)就在其中做出詳細(xì)的一攬子規(guī)定，事先預(yù)計(jì)可能存在的問題并予以解決。
執(zhí)法部門的官員提倡立法宜粗不宜細(xì)，可能是部門利益在作怪，是想為自己保留很大的自由裁量權(quán)。在法治的年代，應(yīng)當(dāng)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，把權(quán)力的邊界和行使程序規(guī)定得越具體越好。目前國(guó)務(wù)院和有關(guān)地方人民政府正在進(jìn)行的權(quán)力清單制定工作，就是響應(yīng)這一時(shí)代要求。規(guī)定權(quán)力清單，明晰執(zhí)法部門的行政權(quán)力邊界，有利于伸張私益主體的權(quán)利。
法律的普遍適用性不等于要求法律的全部條文都要粗。對(duì)基本原則、指導(dǎo)方針、基本政策的規(guī)定，可以規(guī)定得粗一些；對(duì)監(jiān)管體制法律制度、法律機(jī)制和法律責(zé)任的規(guī)定，規(guī)定應(yīng)越具體越好。規(guī)定得越具體，就越具有可操作性，分歧就越少。
2010年，中國(guó)宣布具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系建成。這意味著，中國(guó)環(huán)境立法的理論構(gòu)建工作和體系構(gòu)建工作已經(jīng)告一段落，中國(guó)的環(huán)境立法進(jìn)入實(shí)用主義年代，即針對(duì)具體的問題，開展相關(guān)的立法和制度創(chuàng)新與完善工作。在這一階段，法律法規(guī)的制定或者修改應(yīng)以具有可實(shí)施性并能夠解決現(xiàn)實(shí)問題為首要目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，立法應(yīng)當(dāng)粗細(xì)結(jié)合，盡可能周密設(shè)計(jì)，涵蓋所有的現(xiàn)象和問題。
以《大氣污染防治法》的修訂為例，應(yīng)當(dāng)按照《環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)要求和建設(shè)生態(tài)文明、建立國(guó)家治理體系的要求，做好以下幾個(gè)方面的工作：一是強(qiáng)制推進(jìn)污染源解析工作，明晰區(qū)域大氣環(huán)境監(jiān)管和減排責(zé)任。二是借鑒“大氣十條”及其實(shí)施細(xì)則和考核規(guī)定的做法，規(guī)定各行業(yè)、各區(qū)域今后幾年的減排目標(biāo)、減排方式、減排要求和核查機(jī)制，期限屆滿后，應(yīng)當(dāng)設(shè)立新的減排目標(biāo)、減排方式、減排要求，使法律要求的實(shí)施具有可操作性和可監(jiān)督性。三是按照國(guó)家治理的要求，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督特別是跨區(qū)域的社會(huì)監(jiān)督，細(xì)化大氣污染防治領(lǐng)域的環(huán)境公益訴訟制度，加強(qiáng)第三方評(píng)估、第三方治理和第三方監(jiān)督的制度建設(shè)，大力推廣國(guó)家購(gòu)買市場(chǎng)服務(wù)的手段開展環(huán)境保護(hù)工作，彌補(bǔ)國(guó)家包辦所有環(huán)境保護(hù)事務(wù)的不足。只有這樣，環(huán)境法律才不至于淪為形式，社會(huì)才能重樹對(duì)環(huán)境立法的信心。
(作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員)
