■依法治國專家談
編者按：中共十八屆四中全會研究了全面推進依法治國的若干重大問題，為全面建設(shè)法治中國制定了行動綱領(lǐng)。正確理解這一重大舉措的戰(zhàn)略意義，探究實現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略目標(biāo)的途徑和方法，將是今后一個時期社會各界的共同任務(wù)。為集思廣益，本報今起特設(shè)專欄，請相關(guān)領(lǐng)域權(quán)威學(xué)者從多角度對《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》做出解讀，敬請關(guān)注。
到2020年的未來六年，是我國全面深化改革、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重中之重是在建設(shè)法治中國上取得決定性成果。在這個特定背景下，十八屆四中全會提出全面依法治國的總體目標(biāo)和重大任務(wù)，提出建設(shè)法治中國的許多新觀點、新舉措，這是走向法治中國的路線圖和行動綱領(lǐng)。全面深化改革，形成建設(shè)法治中國的改革行動方案，對于實現(xiàn)國家的長治久安，對于經(jīng)濟社會發(fā)展再續(xù)“輝煌30年”具有決定性影響。
以全面深化改革形成依法治國的推動力
十八屆四中全會提出依法治國的總目標(biāo)是“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。要實現(xiàn)依法治國的總目標(biāo)，根本途徑和根本動力在于全面深化改革。
1.全面推進依法治國，是改革開放36年歷史經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)。改革開放的實踐經(jīng)驗表明，法治是轉(zhuǎn)型發(fā)展時期治國理政的基本方式。我國在這個問題上既有歷史教訓(xùn)，也有歷史經(jīng)驗。對此，鄧小平曾明確指出，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變�！泵鎸π滦蝿�、新任務(wù)，十八屆四中全會確立了依法治國的基本原則和行動路線，這是對改革開放實踐經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，是新時期治國理政的行動綱領(lǐng)，是建設(shè)現(xiàn)代化國家的一面大旗，是新形勢下提升黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的突出亮點。
2.全面深化改革是實現(xiàn)依法治國的根本動力。我國進入改革發(fā)展新階段，全面深化改革的總目標(biāo)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，法治是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，沒有法治就沒有現(xiàn)代化的國家治理。從我國的基本國情看，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“重頭戲”是依法治國。“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治社會、法治政府一體建設(shè)”，這既是全面推進依法治國的突出特點，又是全面深化改革的重大任務(wù)。下一步的國家治理轉(zhuǎn)型，重要的是以法治建設(shè)為重點，法治為先、法治為重、法治為大，改革與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不相適應(yīng)的體制機制、法律法規(guī)，逐步形成依法治國的新格局。
3.全面依法治國，需要依靠改革把法治貫穿于經(jīng)濟社會以及政治生活的全過程。建設(shè)法治中國，就是要著眼于解決國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最突出、最急迫、最現(xiàn)實的重大問題，在經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)、黨建等各個領(lǐng)域推行新的法治規(guī)范。這就需要落實依法治國總目標(biāo)與全面深化改革的部署相銜接，把形成善治、良治的法治新常態(tài)作為全面深化改革的戰(zhàn)略重點，突出政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系、中央與地方關(guān)系等法治規(guī)范，突出規(guī)范和約束政府權(quán)力和建立制度反腐的長效機制，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。
加快建立完善“依憲治國、依憲執(zhí)政”的制度安排
十八屆四中全會強調(diào)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗”。同時強調(diào)“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。加快建立完善“依憲治國、依憲執(zhí)政”的制度安排，是打造依法治國升級版的首要的重大任務(wù)。
1.建設(shè)法治中國必須加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。憲法確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。改革開放36年的經(jīng)驗表明，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)法治中國的重要前提，是國家長治久安的根基所在。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，我國才有可能理性務(wù)實地推進政治體制改革，才能確保法治中國目標(biāo)的實現(xiàn)。
2.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的有機統(tǒng)一。憲法是國家根本大法，憲法的執(zhí)行力是依法治國的根本標(biāo)志。打造依法治國升級版，需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時也需要黨“依憲治國、依憲執(zhí)政”。實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國與黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動并行不悖，關(guān)鍵在于把黨治統(tǒng)一到法治國家框架下，以黨治推動法治，以法治促進黨治。這就需要：善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，及時地把黨的主張上升到憲法和法律層面，使其成為國家治理中的最高原則，以嚴(yán)格“依憲治國、依憲執(zhí)政”加強改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的執(zhí)政能力。
3.健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機制。例如：各級黨委要帶頭維護憲法法律權(quán)威，要在憲法法律范圍內(nèi)行使權(quán)力；加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用；加強全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督職能，并建立完善全國人大的監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。
4.完善黨內(nèi)法規(guī)制定的體制機制。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨，以形成嚴(yán)格、規(guī)范的黨內(nèi)治理結(jié)構(gòu)。十八大之后，黨中央集中清理了黨內(nèi)法規(guī)，首次發(fā)布了黨內(nèi)法規(guī)制定工作5年規(guī)劃，公布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。例如：按照“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的要求抓緊落實5年規(guī)劃，以把法治建設(shè)納入干部政績考核和選拔為重點，加快推進黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與國家法治體系建設(shè)的有機統(tǒng)一、良性互動，實現(xiàn)黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式法治化、現(xiàn)代化。
推進司法體制改革的實質(zhì)性突破
司法體制改革是社會多方面呼聲比較大、期待比較高的改革，同時也是建設(shè)法治中國的關(guān)鍵所在。十八屆四中全會提出，“公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用”。在社會利益多元化和利益格局固化的背景下，實現(xiàn)司法公正，重在深入推進司法體制改革，重在司法去行政化、去地方化、提升專業(yè)化、加強公開化。
1.以去行政化為重點完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。按照十八屆四中全會的要求：改變按行政結(jié)構(gòu)配置司法人員、司法人員按行政級別管理的體制，避免上級司法人員對下級的不適當(dāng)干預(yù)；推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點，避免法院既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運動員”所導(dǎo)致的司法不公；建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。
2.以去地方化為重點優(yōu)化司法職權(quán)配置。這項改革有望近一、兩年取得突破：建立中央地方雙重法院體制，在最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件；推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理, 探索實行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離；適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化、城市群發(fā)展的客觀趨勢，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。
3.強化司法隊伍的專業(yè)性。司法去行政化，重要的是建立完善司法人員對法律負(fù)責(zé)的體制機制：推進以審判為中心的訴訟制度改革，強化法官在審批過程中的主體地位；實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制；提高司法人員職業(yè)保障水平，選拔優(yōu)秀律師充實司法隊伍，推進法官和檢察人員職業(yè)化。
4.加大司法公開化程度。公開是司法公正的重要前提。這需要提升司法公開的制度化和規(guī)范化：明確司法公開主體、公開程序、公開內(nèi)容、公開渠道，防止選擇性公開、隱蔽式公開；強化對司法公開的問責(zé)，加強司法公開進程的第三方評價和審查，對應(yīng)公開卻不公開的司法案件進行嚴(yán)格問責(zé)；完善人民陪審員制度，公開司法，陽光司法。
加快建設(shè)法治市場經(jīng)濟進程
法治是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，也是市場經(jīng)濟的保障。建設(shè)法治中國，需要把建設(shè)法治市場經(jīng)濟擺在突出位置。未來6年，我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展正處于歷史關(guān)鍵節(jié)點。加快推進法治市場經(jīng)濟進程，完善市場經(jīng)濟法治建設(shè)，釋放市場經(jīng)濟的新紅利，不僅能為保持7%左右的中速增長奠定堅實基礎(chǔ)，而且將為走向公平可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。
1.用法律界定政府與市場邊界，加快市場主導(dǎo)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。從實踐看，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，關(guān)鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。這就需要依法劃清政府與市場的邊界，實現(xiàn)政府與市場、政府與企業(yè)關(guān)系的定型化、制度化。例如：修改完善企業(yè)國有資產(chǎn)法律法規(guī)、公共資源配置法律法規(guī)、市場監(jiān)管法律法規(guī)；形成市場決定資源配置的法治規(guī)范,為拓寬社會資本發(fā)展空間提供法律保障，使法治成為市場經(jīng)濟公平競爭的制度保障。
2.完善產(chǎn)權(quán)保護制度。這些年營商環(huán)境惡化的突出矛盾是產(chǎn)權(quán)保護不到位，社會資本的投資信心不足。打造法治化的營商環(huán)境，重要的基礎(chǔ)是完善產(chǎn)權(quán)保護制度。例如：賦予不同所有制企業(yè)平等的法律地位，完善產(chǎn)權(quán)平等保護制度，為不同所有制的財產(chǎn)權(quán)利平等提供法律保障，嚴(yán)格禁止任何機構(gòu)不經(jīng)法律程序剝奪私人財產(chǎn)；推動農(nóng)村土地物權(quán)化改革，通過規(guī)定農(nóng)村土地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)、可抵押、可入股等，形成賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的法律制度；適應(yīng)由工業(yè)經(jīng)濟向服務(wù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的客觀趨勢，加強知識產(chǎn)權(quán)保護的相關(guān)立法，用法律促進和保障創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。
3.以法治破題市場治理。從現(xiàn)實需求看，一方面要加快推進以法治為基礎(chǔ)的市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型。以行政審批為基礎(chǔ)的市場監(jiān)管不僅抑制市場活力，而且弱化了市場監(jiān)管效果。用法律提高市場監(jiān)管的權(quán)威性、有效性。推動市場監(jiān)管由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，形成市場監(jiān)管的法律框架：研究出臺綜合性的《市場監(jiān)管法》，強化市場監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性；修改《食品安全法》和《藥品管理法》，實行最嚴(yán)格的食品藥品安全監(jiān)管制度；把反行政壟斷納入《反壟斷法》，對國有壟斷行業(yè)等相關(guān)行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容進行清理、修改，推動壟斷行業(yè)競爭環(huán)節(jié)對社會資本全面開放，自然壟斷部分吸納社會資本廣泛參與，城市公用事業(yè)積極引導(dǎo)社會資本參與。另一方面發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，客觀上要求打造統(tǒng)一開放、公平競爭的市場環(huán)境。例如：把負(fù)面清單管理納入《行政許可法》，為企業(yè)“法無禁止即可為”提供法律保障；加快統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，在市場準(zhǔn)入、稅收支持、政府購買等方面一視同仁，為各類企業(yè)創(chuàng)造平等的競爭環(huán)境。
關(guān)鍵在于“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”
“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”。從我國現(xiàn)實的國情看，全面推進依法治國，關(guān)鍵在于“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，提升法律的實施力和權(quán)威性。這就需要以法律制約權(quán)力，以法律規(guī)范權(quán)力，實現(xiàn)政府權(quán)力法定、程序法定、監(jiān)督法定，加快推進法治政府建設(shè)進程。
1.用法律劃清權(quán)力邊界。十八屆四中全會明確提出“依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度”。從經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實需求看，加快政府職能轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。無論是加快推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，還是社會轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型，都需要通過政府職能法定化，實現(xiàn)政府與市場、政府與企業(yè)關(guān)系的定型化、制度化。例如：1-2年內(nèi)，以修改《行政許可法》為重點，明確界定負(fù)面清單的領(lǐng)域和范圍，逐步完善政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)關(guān)系的法治體系；按照十八屆三中全會《決定》“推進機構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化”的要求，盡快形成專門的國家機構(gòu)編制法，通過3-5年的努力，形成覆蓋包括政府機構(gòu)、事業(yè)單位等財政供養(yǎng)單位、體系完備、功能完善的機構(gòu)設(shè)置和編制管理法律體系，形成以財政經(jīng)費控制機構(gòu)編制的新格局，在嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財政供養(yǎng)人員總量上取得重要突破。
2.用法律規(guī)范權(quán)力行使。制約權(quán)力、規(guī)范權(quán)力，是法治的重點：加快政府權(quán)力清單立法，推動從中央到地方公布權(quán)力清單，真正使政府部門做到“法無授權(quán)不可為”，為市場主體營造公平競爭的制度環(huán)境；盡快出臺《行政程序法》，對行政行為的實施方式、過程、步驟、時限作出規(guī)范；用法律規(guī)范決策權(quán)的行使，建議將“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”納入中央與地方的組織法體系，加快落實四中全會提出的“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”；加強依法問責(zé)，建立嚴(yán)格的行政問責(zé)制度，加大對行政公務(wù)人員在消費安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、行政違法、行政侵權(quán)等領(lǐng)域的問責(zé)力度，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制。
3.用法律保障社會監(jiān)督權(quán)力�！鞍褭�(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，重在“公開”。按照十八屆四中全會提出的“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的大原則，需要盡快出臺全面推進權(quán)力運行公開化的法律法規(guī)，以及政務(wù)公開、財政公開、司法公開的具體方案。與此同時，要強化人大監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督，以為實現(xiàn)權(quán)力制約權(quán)力和社會監(jiān)督權(quán)力相結(jié)合找到一條有效的新路子。
以建設(shè)法治社會為重點創(chuàng)新社會治理
創(chuàng)新社會治理，解放和增強社會活力，是全面深化改革的重大任務(wù)。面對日益增大的社會矛盾和社會風(fēng)險，面對比較突出的腐敗現(xiàn)象，面對權(quán)力運行缺乏嚴(yán)格有效約束的現(xiàn)實，已經(jīng)難以繼續(xù)用行政控制、行政管理、穩(wěn)定壓倒一切的思路求得社會長期穩(wěn)定。這就需要運用法治思維創(chuàng)新社會治理，盡快在法治社會建設(shè)上破題。
1.加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度。建設(shè)法治社會,需要通過法治文化宣傳教育使推動全社會樹立法治意識，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者,更需要法律本身能夠最大限度地體現(xiàn)公平正義。這就需要盡快清理廢止與憲法精神不符的某些法律法規(guī)制度，例如廢除關(guān)于城鄉(xiāng)二元體制、不合理征地拆遷等領(lǐng)域的法規(guī)、條例等。
2.關(guān)鍵是相信社會具有自我約束、自我管理的能力。例如：經(jīng)濟生活領(lǐng)域，更多地采取行政審批手段層層把關(guān)，在賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)的時候擔(dān)心農(nóng)民缺乏理性；在社會生活領(lǐng)域，認(rèn)為政府直接管社會組織才可靠，加快發(fā)展公益性社會組織既缺失立法，又缺少辦法。建設(shè)法治社會，需要進一步解放思想，相信社會，依法鼓勵支持社會廣泛參與社會治理。建立健全社會組織參與社會事務(wù)、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預(yù)防違法犯罪的機制和制度化渠道。支持行業(yè)協(xié)會商會類社會組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能。
3.加快社區(qū)自治的制度創(chuàng)新。完善社區(qū)自治法規(guī)條例，加快推動地方政府將更多社會管理和公共服務(wù)事項下放到社區(qū)，推動農(nóng)村社區(qū)化改造，把社區(qū)打造為化解社會矛盾、實現(xiàn)社會利益表達、利益協(xié)商、社會溝通、提供公共服務(wù)的重要平臺。充分發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約的作用強化社區(qū)自我約束、自我管理的能力。
建設(shè)法治中國，需要全面深化改革。為此，解決好立法與改革的關(guān)系至關(guān)重要：從改革的歷史經(jīng)驗看，立法需要適應(yīng)改革進程需要，提高中央改革決策和改革成果轉(zhuǎn)化為法律的效率；從依法治國的要求看，需要做到重大改革于法有據(jù)，使之盡可能在法律框架下推進改革；從現(xiàn)實的改革進程看，改革需要“立”字當(dāng)先，盡可能通過法律鼓勵改革試點；某些方面的改革仍需要“破”字當(dāng)頭，以改革促進法治。
作者:中國（海南）改革發(fā)展研究院院長
