■依法治國(guó)專家談
黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。
現(xiàn)代國(guó)家治理有五個(gè)方面的特征：治理主體的多元化、治理客體的立體化、治理目標(biāo)的人本化、治理方式的規(guī)范化、治理手段的文明化。
從20世紀(jì)80年代開始，國(guó)家治理主體多元化趨勢(shì)在傳統(tǒng)的國(guó)家管理轉(zhuǎn)型中均表現(xiàn)出來(lái)；現(xiàn)代國(guó)家治理客體已經(jīng)完全立體化，“民”不再是純粹的、被動(dòng)的治理客體，也是治理主體；現(xiàn)代國(guó)家治理目標(biāo)應(yīng)該是以人為本，追求人的可持續(xù)發(fā)展、自由、幸福；現(xiàn)代國(guó)家治理的方式則要求程序化、規(guī)范化，要求公開、透明、公正參與、協(xié)商、誠(chéng)信；現(xiàn)代國(guó)家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當(dāng)性和文明性，基本手段是民主、法治、科學(xué)和文化。
黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。那么什么是國(guó)家治理現(xiàn)代化呢，或者說(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家治理有什么標(biāo)準(zhǔn)、什么特征？相對(duì)于傳統(tǒng)的國(guó)家治理，無(wú)論是古代的、近代的，還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的，甚或當(dāng)下治理模式尚未轉(zhuǎn)型的國(guó)度和地區(qū)的國(guó)家治理，現(xiàn)代國(guó)家治理呈現(xiàn)出五個(gè)方面的特征：
國(guó)家治理主體多元化
在英語(yǔ)中，現(xiàn)代國(guó)家治理一般使用Governance或Public Governance（通常譯為“公共治理”）或Good Governance（通常譯為“善治”）表述，而傳統(tǒng)的國(guó)家治理則使用Government（通常譯為“統(tǒng)治”或“國(guó)家管理”）或Administration（通常譯為“行政”或“行政管理”）或Regulation（通常譯為“管制”或“規(guī)制”）表述。
Governance相對(duì)于Government，其最大的區(qū)別就是主體不同，前者的主體是多元的，后者的主體是單一的。
從20世紀(jì)80年代開始，世界上許多國(guó)家和地區(qū)開始嘗試重新配置公共權(quán)力，試圖通過(guò)向社會(huì)組織、私營(yíng)部門等開放權(quán)力的方式來(lái)提高國(guó)家管理的彈性與韌性。這股潮流被學(xué)術(shù)界總結(jié)為由“統(tǒng)治”向“治理”的轉(zhuǎn)變。所謂“統(tǒng)治”，即傳統(tǒng)的國(guó)家治理，治理的主體只能是統(tǒng)治者，統(tǒng)治者不可能與被統(tǒng)治者分享統(tǒng)治權(quán)。
在封建專制社會(huì)，國(guó)家治理權(quán)只能為國(guó)王、皇帝和從屬于他們的國(guó)家官僚機(jī)器所壟斷，不可能吸收其臣民參與國(guó)家管理；在傳統(tǒng)的資本主義社會(huì)，國(guó)家治理權(quán)只能為總統(tǒng)、內(nèi)閣、國(guó)會(huì)和司法系統(tǒng)所組成的政府（廣義的政府）所壟斷；在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家治理的主體主要是黨和政府，由于法律上缺少人民直接參與國(guó)家管理的途徑和形式，人民通常不可能成為國(guó)家治理的直接主體。
而在現(xiàn)代社會(huì)的條件下，由于政治文明的進(jìn)步，代議制民主的缺陷日益為人們所認(rèn)識(shí)，再加上科學(xué)技術(shù)，特別是互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，人民直接參與國(guó)家治理不僅顯示出越來(lái)越明顯的必要性，而且展示出越來(lái)越廣泛的可能性。各種社會(huì)組織、團(tuán)體一方面通過(guò)自治參與社會(huì)治理（國(guó)家治理的組成部分），另一方面通過(guò)法律提供的途徑和形式直接參與國(guó)家治理，或者通過(guò)國(guó)家向社會(huì)轉(zhuǎn)移部分公權(quán)力而獲得國(guó)家治理權(quán)進(jìn)而成為公共治理主體（既具有狹義國(guó)家治理的性質(zhì)，又具有社會(huì)治理的性質(zhì)）。
國(guó)家治理主體的這種多元化趨勢(shì)在傳統(tǒng)的各種形式和領(lǐng)域的國(guó)家管理轉(zhuǎn)型中均表現(xiàn)出來(lái)。無(wú)論是宏觀的整體的政府管理（Government），還是僅限于行政領(lǐng)域的行政管理（Administration），或者是僅限于對(duì)外部行政相對(duì)人的規(guī)制管理（Regulation），其日益顯示出主體多元化的趨勢(shì)。展現(xiàn)這種趨勢(shì)的形式和途徑是多種多樣的，如聽證會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上討論、辯論、政府職能外包、政府購(gòu)買服務(wù)、志愿者服務(wù)、公私合作（PPP），等等。我國(guó)目前作為國(guó)家治理主體的組織和個(gè)人，包括國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨（其中執(zhí)政黨具有特別重要的地位）、社會(huì)團(tuán)體（如工青婦等）、行業(yè)協(xié)會(huì)（如律協(xié)、醫(yī)協(xié)、注協(xié)等）、非政府非營(yíng)利性的社會(huì)公益組織（NGO、NPO）、基層自治組織（如村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等），以及公民、法人和其他組織。
國(guó)家治理客體立體化
傳統(tǒng)國(guó)家治理以“民”為治理客體，無(wú)論是中國(guó)古代的法家、儒家，還是近代西方國(guó)家的自然法學(xué)家或法哲學(xué)家，都認(rèn)為治國(guó)就是治民，或者以治民為治國(guó)之本、治國(guó)之要。孟子說(shuō)，“勞心者治人，勞力者治于人”�；舨妓拐f(shuō)，在國(guó)家按約建立時(shí)，每一個(gè)人相互約定放棄自己的一部分自然權(quán)利，并將這些權(quán)利轉(zhuǎn)讓于作為主權(quán)者的一個(gè)人（君主）或由一群人組成的議會(huì)。
傳統(tǒng)國(guó)家治理以“民”為治理客體主要受舊時(shí)代統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治觀念的影響，同時(shí)也與舊時(shí)代社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單有關(guān)。封建專制時(shí)代沒(méi)有政黨，沒(méi)有市民社會(huì)、沒(méi)有完整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在早期資本主義社會(huì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義時(shí)代，國(guó)家治理的客體雖然比古代和中世紀(jì)復(fù)雜，但也完全無(wú)法與當(dāng)今的時(shí)代相比。
現(xiàn)代國(guó)家治理客體已經(jīng)完全立體化，治理不僅指治國(guó)（國(guó)家機(jī)關(guān)），而且指治黨（特別是執(zhí)政黨），治社會(huì)（社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)自治組織等），還指治市場(chǎng)（商品、貿(mào)易、投資、金融等各種市場(chǎng)）；不僅指治社會(huì)（廣義的社會(huì)，包括國(guó)家、政黨、公民和市場(chǎng)），而且指治生態(tài)環(huán)境（陸地、海洋、天空等）；不僅指治現(xiàn)實(shí)世界，還指治虛擬世界（互聯(lián)網(wǎng)）等。
現(xiàn)代國(guó)家治理客體相對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家治理客體的變化不僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和科學(xué)技術(shù)發(fā)展進(jìn)步的必然，同時(shí)也是人們觀念、理念發(fā)展進(jìn)步的結(jié)果�！懊瘛辈辉偈羌兇獾�、被動(dòng)的治理客體，也是治理主體。“民”雖然在一定的時(shí)空中也是國(guó)家機(jī)關(guān)治理的對(duì)象，但在更多的時(shí)空中，國(guó)家機(jī)關(guān)是“民”治理的客體。
國(guó)家治理目標(biāo)人本化
傳統(tǒng)國(guó)家治理主要追求統(tǒng)治秩序。例如，孔子為古代中國(guó)設(shè)計(jì)的國(guó)家治理目標(biāo)是“仁”和“禮”，追求的是確立一種“君君、臣臣、父父、子子”的社會(huì)秩序。亞里士多德為古希臘城邦設(shè)計(jì)的國(guó)家治理目標(biāo)是“中庸”，追求的是建立一種中產(chǎn)階級(jí)掌權(quán)的政體。我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家治理堅(jiān)持“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，主要追求的是對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)專政的政治秩序。改革開放以后的一段時(shí)期內(nèi)，我們?cè)趪?guó)家治理方面堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，但一些地方和部門將之推向極端，轉(zhuǎn)換為“以GDP為中心”、“以GDP為綱”，為追求GDP不惜犧牲生態(tài)環(huán)境，不惜犧牲國(guó)民的健康、自由和權(quán)利。
現(xiàn)代國(guó)家治理目標(biāo)應(yīng)該是以人為本，追求人的可持續(xù)發(fā)展、自由、幸福。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化還是生態(tài)環(huán)境的治理，最終目標(biāo)均應(yīng)是國(guó)民的福祉。無(wú)論是統(tǒng)治秩序，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革開放，最后都應(yīng)是為了人。離開了人的可持續(xù)發(fā)展、自由、幸福，發(fā)展和秩序都必然異化，就像我們當(dāng)年以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱、以糧為綱、以鋼為綱、趕英超美一樣，不僅沒(méi)有真正促成經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，而且給人民的利益帶來(lái)了深重的災(zāi)難。
當(dāng)然，現(xiàn)代國(guó)家治理目標(biāo)以人為本，不是我們的治理應(yīng)該只考慮人的利益，而可以不顧及其他生命體的生存和發(fā)展。為其他生命體的生存和發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的環(huán)境和條件，既是我們?nèi)吮旧砩�、發(fā)展、幸福的需要，更是我們現(xiàn)代人理性和文明的體現(xiàn)。
國(guó)家治理方式規(guī)范化
傳統(tǒng)國(guó)家治理方式的主要特征是專斷、恣意、多變和神秘化。如申不害主張，國(guó)君治國(guó)應(yīng)“獨(dú)視、獨(dú)聽、獨(dú)斷”�？鬃诱J(rèn)為，統(tǒng)治者治國(guó)，只應(yīng)讓老百姓按照其政令去做，而不要讓老百姓知道為什么，“民可使由之，不可使知之”。而且，孔子反對(duì)法治，反對(duì)治理規(guī)范化：“今棄是度也，而為刑鼎，民在鼎矣，何以尊貴。貴何業(yè)之守？貴賤無(wú)序，何以為國(guó)？”
現(xiàn)代國(guó)家治理的方式則要求程序化、規(guī)范化，要求公開、透明、公正參與、協(xié)商、誠(chéng)信。在現(xiàn)代法治國(guó)家，為了規(guī)范國(guó)家治理，一般都制定行政程序法、政府信息公開法、個(gè)人信息保護(hù)法，以法律規(guī)定國(guó)家治理行為的公開、公正、公平和國(guó)家治理行為應(yīng)遵循的基本原則及其制度，如信賴保護(hù)原則、比例原則、合理預(yù)期原則、告知制度、聽取申辯制度、說(shuō)明理由制度、聽證制度、調(diào)查取證制度、政府發(fā)言人制度、政務(wù)網(wǎng)上公開和網(wǎng)上征求意見、討論、辯論制度等。
公權(quán)力運(yùn)作程序化、規(guī)范化對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理具有非常重要的意義，它既是保障國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力行使公正和效率的要求，也是防止公權(quán)力濫用、遏制腐敗的要求。
國(guó)家治理手段文明化
傳統(tǒng)國(guó)家治理手段多采用人治、禮治或權(quán)勢(shì)術(shù)之治。如柏拉圖主張“哲學(xué)王”之治，他認(rèn)為，哲學(xué)王具有勇敢、大度、聰敏、強(qiáng)記的天賦品質(zhì)，由哲學(xué)王治理的國(guó)家是“第一好的國(guó)家”�？鬃又鲝垺暗轮巍保骸暗乐哉�，齊之以刑，民免而無(wú)恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格�！鄙鞯�、韓非、馬基雅弗利主張權(quán)勢(shì)權(quán)術(shù)之治。慎到認(rèn)為，“賢者未足以服眾，而勢(shì)位足以屈賢者也”。韓非對(duì)“術(shù)”也有幾乎同樣的解釋：“術(shù)者，藏之于胸中，以偶眾端，而潛御群臣也�！瘪R基雅弗利則把這種權(quán)術(shù)之治推向極致，他說(shuō)，“那些曾經(jīng)建立豐功偉績(jī)的君主們卻不重視守信，而是懂得怎樣運(yùn)用詭計(jì)，使人們暈頭轉(zhuǎn)向，并且終于把那些一本信義的人們征服了”。據(jù)馬基雅弗利的理論，統(tǒng)治者選擇治理手段，只應(yīng)問(wèn)是否有效，而不要考慮是否正當(dāng)。
現(xiàn)代國(guó)家治理顯然不能運(yùn)用上述手段。現(xiàn)代國(guó)家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當(dāng)性和文明性。現(xiàn)代國(guó)家治理的基本手段是民主、法治、科學(xué)和文化。
民主包括代議制民主、參與式民主和協(xié)商式民主。早期的民主主要是代議制民主，但由于代議制民主在實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生了很多缺陷和弊病，代議機(jī)關(guān)的代表在立法和重大問(wèn)題的決策中往往并不代表全體人民或絕大多數(shù)人民的利益和意志，而主要代表其所在黨派的利益和某一特定利益群體的利益。因此，參與式民主和協(xié)商式民主作為代議制民主的補(bǔ)充，在現(xiàn)代國(guó)家治理過(guò)程中迅速發(fā)展起來(lái)，并且具有越來(lái)越重要的地位和作用。
法治，包括形式法治和實(shí)質(zhì)法治兩個(gè)方面。
形式法治主要要求國(guó)家治理有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。而實(shí)質(zhì)法治不僅要求國(guó)家治理嚴(yán)格守法、依法，而且要求所立所守所依之法是“良法”；不僅要求國(guó)家治理遵循法律的具體條文、規(guī)則，而且要遵循法律的原理、原則、精神和法治理念；不僅要求國(guó)家治理依硬法辦事，而且要自覺(jué)依軟法，即非由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法，如憲法慣例、法律基本原則、社會(huì)公權(quán)力組織章程和自律規(guī)則、執(zhí)政黨黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)布的政策性綱要、指南，以及有關(guān)公權(quán)力主體之間就公共事務(wù)簽訂的協(xié)議等。
現(xiàn)代國(guó)家治理相較傳統(tǒng)國(guó)家治理，科學(xué)具有重要得多的地位。這是因?yàn)楝F(xiàn)代國(guó)家治理比傳統(tǒng)國(guó)家治理所要解決的問(wèn)題復(fù)雜得多。比如，互聯(lián)網(wǎng)安全問(wèn)題、轉(zhuǎn)基因食品審批許可問(wèn)題、PX工程建設(shè)選址問(wèn)題、霧霾治理問(wèn)題，等等，這些都是傳統(tǒng)國(guó)家治理中不曾遇到或不可能遇到的問(wèn)題。顯然，要對(duì)這些問(wèn)題作出正確決策，必須在堅(jiān)持民主法治的前提下，進(jìn)行充分的科學(xué)論證，即同時(shí)運(yùn)用科學(xué)的手段，才能獲取解決問(wèn)題的最優(yōu)或較優(yōu)方案。
在我們過(guò)去一個(gè)時(shí)期的國(guó)家治理中，文化手段的作用并未得到應(yīng)有的足夠重視。尤其是文化中軟的一方面，即塑造人的精神、信仰、靈魂的價(jià)值觀和人的理念方面 ，人們更對(duì)之有所忽視。之所以如此，是因?yàn)樵趪?guó)家治理中、文化這種手段的見效往往是長(zhǎng)期性的、間接的，“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”和不易為人們所察覺(jué)的，它難以滿足人們“短平快”的預(yù)期。但是，文化這種軟手段的作用在現(xiàn)代國(guó)家治理中卻是不可或缺的。沒(méi)有文化的熏陶，國(guó)民信仰迷失，一些人既不信馬列，也不信孔孟，也不信宗教，從而不講誠(chéng)信，不講道德，不守法律，失去了做人的底線，乃至崇尚欺騙和暴力。
因此，在現(xiàn)代國(guó)家治理中，要綜合、平衡、協(xié)調(diào)運(yùn)用民主、法治、科學(xué)和文化的手段，使之產(chǎn)生最佳的治理效果，以最有效地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。
�。ㄗ髡呦当本┐髮W(xué)法學(xué)院教授）
