■依法治國(guó)專家談
●現(xiàn)代國(guó)家治理不同于傳統(tǒng)國(guó)家治理，不是靠人治，不是靠權(quán)勢(shì)術(shù)，而是靠民主、法治、科學(xué)和文化。所以，法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要手段或基本手段。
●法治的理念和價(jià)值主要有三：保障國(guó)民權(quán)利、控制公權(quán)力、維護(hù)公平正義。法治的這些理念和價(jià)值正是現(xiàn)代國(guó)家治理追求的目標(biāo)。
●法治不僅是現(xiàn)代國(guó)家治理的手段，更是現(xiàn)代國(guó)家治理的目標(biāo)。改革不是為政績(jī)而改革，改革的目標(biāo)是建立法治國(guó)家。
黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革”。而全面深化改革所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是什么呢？《決定》進(jìn)一步指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。那么，現(xiàn)代國(guó)家治理體系與法治又是什么樣的關(guān)系呢？
法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的手段
通過研究現(xiàn)代國(guó)家治理的特征可以看到，現(xiàn)代國(guó)家治理明顯不同于傳統(tǒng)國(guó)家治理，不是靠人治，不是靠權(quán)勢(shì)術(shù)，而主要靠民主、法治、科學(xué)和文化�？梢�，法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要手段或基本手段。
我們說法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的手段，主要是從法治的功能角度說的。
法治為什么優(yōu)于人治？
因?yàn)�，歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，凡是不憑感情因素治事的統(tǒng)治者總比感情用事的人們較為優(yōu)良。法律恰正是全沒有感情的。常人不能完全消除個(gè)人欲望，最好的賢良也未免有個(gè)人偏好，這就往往在執(zhí)政的時(shí)候引起偏向。法律恰恰能免除一切個(gè)人感情和好惡。麥迪遜指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有任何外來(lái)的或內(nèi)在的控制了”。但人不是天使，所以需要政府；正因?yàn)檎膊皇翘焓�，所以需要�?duì)政府有外在和內(nèi)在的控制，需要法治。
法治更是現(xiàn)代國(guó)家治理的目標(biāo)
但我們?cè)谟懻摲ㄖ卧诂F(xiàn)代國(guó)家治理中的地位時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步指出，法治不僅是現(xiàn)代國(guó)家治理的手段，更是現(xiàn)代國(guó)家治理的目標(biāo)。
我們說法治更是現(xiàn)代國(guó)家治理的目標(biāo)，主要是從法治的理念和價(jià)值的角度說的。
法治的理念和價(jià)值是多方面的，其主要的理念和價(jià)值有三：
其一，保障國(guó)民的權(quán)利、自由，保障人權(quán)。
其二，控制公權(quán)力，把公權(quán)力包括國(guó)家公權(quán)力和社會(huì)公權(quán)力，甚至包括國(guó)際公權(quán)力，關(guān)進(jìn)制度的籠子里。
其三，維護(hù)公平正義，要使事物合于正義、公平，必須有公正無(wú)私的權(quán)衡和裁判，法律恰恰正是這樣一個(gè)中道的權(quán)衡。
很顯然，法治的這些理念和價(jià)值正是現(xiàn)代國(guó)家治理追求的目標(biāo)。我們進(jìn)行全面深化改革，推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，當(dāng)然不是為改革而改革、為治理現(xiàn)代化而治理現(xiàn)代化，我們推進(jìn)改革和治理現(xiàn)代化的目的是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，保障人的可持續(xù)發(fā)展、權(quán)利、自由、幸福，控制公權(quán)力和維護(hù)社會(huì)的公平正義。
法治在現(xiàn)代國(guó)家治理中有四大作用
法治在現(xiàn)代國(guó)家治理中的作用主要有四：
其一，指引作用。
法治具有為國(guó)家治理指引目標(biāo)、方向的作用。在我國(guó)目前的國(guó)家治理實(shí)踐中，法治的這一作用雖越來(lái)越受重視，但尚未得到充分發(fā)揮。影響這一作用充分發(fā)揮的因素主要是，我國(guó)目前法的立、解、改、廢（制定、解釋、修改、廢止）的運(yùn)作機(jī)制尚不完善、尚不順暢。下一步有必要修改立法法和立法機(jī)關(guān)組織法，改革立法機(jī)關(guān)的組織和立法程序。
其二，規(guī)范作用。
法治對(duì)國(guó)家治理的另一主要作用是確立治理模式和規(guī)則，規(guī)范治理行為。目前，法治的這一作用也受到某些消極因素的制約。這里有法不夠健全、不夠完善的問題（如行政程序法、政務(wù)公開法等缺位），更有有法不依、執(zhí)法違法（如釣魚執(zhí)法、養(yǎng)魚執(zhí)法）的問題。對(duì)此，必須在完善立法的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制。
其三，推進(jìn)作用。
法治對(duì)現(xiàn)代國(guó)家治理的推進(jìn)作用主要是通過創(chuàng)建治理環(huán)境，創(chuàng)設(shè)治理激勵(lì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)下我國(guó)治理環(huán)境總體上是良好的，治理激勵(lì)機(jī)制也基本是完善的。但在某些地方、某些領(lǐng)域，也存在治理環(huán)境惡化、治理激勵(lì)機(jī)制不完善，甚至出現(xiàn)某些“負(fù)激勵(lì)”的問題。對(duì)此，有必要通過推進(jìn)法治改善治理環(huán)境和完善法律激勵(lì)機(jī)制，特別是在組織人事制度上保證確實(shí)重用堅(jiān)持法治且善于運(yùn)用法治思維、法治方式治國(guó)理政的人才、干才。
其四，制約作用。
法治對(duì)國(guó)家治理的制約作用主要是通過控制公權(quán)力濫用和腐敗、保障良政善治實(shí)現(xiàn)的。在這方面，法治作用的發(fā)揮在我國(guó)也有很大的空間。特別是在反腐敗領(lǐng)域，必須在加強(qiáng)、完善法治上下大工夫，如建立、完善領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人情況的申報(bào)、核查和公示制度，建立、完善防止和避免利益沖突制度，建立、完善質(zhì)詢、問責(zé)制度等。
改革的目標(biāo)是建立法治國(guó)家
正確處理改革與法治的關(guān)系是完善現(xiàn)代國(guó)家治理體系，提升國(guó)家治理能力的必然要求。
當(dāng)下，我國(guó)部分國(guó)人特別是一些地區(qū)和部門的領(lǐng)導(dǎo)干部在國(guó)家治理實(shí)踐中對(duì)改革與法治的關(guān)系存在各種認(rèn)識(shí)誤區(qū)。一些人視改革本身為目標(biāo)，是硬任務(wù)，是出政績(jī)和提升形象的最佳途徑，而法治則只是手段，是軟任務(wù)，故當(dāng)運(yùn)用法治有利于推進(jìn)其提升政績(jī)和改進(jìn)形象的所謂“改革”時(shí)，就用法治，當(dāng)運(yùn)用法治可能阻礙或延緩其所推進(jìn)的所謂“改革”時(shí)，就拋棄法治或規(guī)避法治。
在現(xiàn)代國(guó)家治理體系下，改革與法治的適當(dāng)關(guān)系應(yīng)表現(xiàn)為：
其一，法治是改革的目標(biāo)。
改革是為了推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，而國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)或目標(biāo)之一，是建立法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，是為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)人的權(quán)利、自由、幸福。改革不是為改革而改革，更不是單純?yōu)樘嵘卫碚叩摹罢?jī)”、改善治理者的形象而改革。
其二，法治是改革的制約。
改革的權(quán)力和改革權(quán)力的運(yùn)作必須受法律的約束。否則，改革就可能成為一匹脫韁的野馬或一輛沒有制動(dòng)器的瘋跑的車，可能給人民生命、自由、財(cái)產(chǎn)和社會(huì)公共利益帶來(lái)極大的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槿魏螜?quán)力，即使是改革的權(quán)力，如果沒有制約，都必然導(dǎo)致濫用�！耙磺杏袡�(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。改革也不可能例外。
其三，法治是改革的保障。
法治既為改革提供方向和動(dòng)力，并通過責(zé)任機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)國(guó)家治理主體推進(jìn)改革；也為改革提供制約和救濟(jì)，防止各種國(guó)家治理主體亂改革、濫改革，借“改革”之名行謀私之實(shí)；并通過法律設(shè)定的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制為合法權(quán)益受到亂改革、濫改革侵害的受害人提供法律救濟(jì)。
（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授）
