稅收法治是建設(shè)社會主義法治國家的重要內(nèi)容。長期以來，我國稅收法治化程度不高，稅法體系不完善，如何真正落實三中全會決定中提出的“稅收法定原則”成為社會關(guān)注的熱點。
　　在日前舉行的中國稅法論壇第三屆中國稅務(wù)律師和注冊稅務(wù)師論壇上，全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員郝如玉、財政部財政科學研究所所長劉尚希、中國稅務(wù)報社總編輯劉佐、國稅總局政策法規(guī)司副司長張學瑞、北京大學法學院教授劉劍文等專家就如何落實稅收法定、全面推進依法治稅、發(fā)揮人大立法職能等闡述了各自的觀點。

　　郝如玉：長期授權(quán)立法的作法要扭轉(zhuǎn)

　　十八屆四中全會上提出了“全面推進依法治國”的主張，落實到稅收領(lǐng)域，核心在于“落實稅收法定原則”，全面推進依法治稅。
　　無論是落實“稅收法定原則”，還是推進依法治稅，都應(yīng)“堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”。然而，我國現(xiàn)行的18個稅種，全國人大審議立法的只有3個，其他15個還都是國務(wù)院條例、規(guī)定，這15個條例中有4個已經(jīng)制定了60年。作為基本經(jīng)濟制度之一的稅收制度應(yīng)該以法律的形式體現(xiàn)，這在各國都是基本的作法，具體到我國，則是應(yīng)該由全國人大及人大常委會進行稅收基本法的立法，所以，最近我在不同場合都提出主張，稅收領(lǐng)域長期授權(quán)立法的作法需要扭轉(zhuǎn)，稅收條例應(yīng)逐步上升為法律。
　　《稅收征管法》作為稅收征管領(lǐng)域的根本性大法，是規(guī)范我國現(xiàn)行18個基本稅種征收管理的基本程序法，立法質(zhì)量直接影響各稅種的征管工作開展的效果�，F(xiàn)行的《稅收征管法》是由全國人大常委會于2001年審議通過的，到目前已經(jīng)有14年。期間，我國政治、經(jīng)濟、社會都發(fā)生了巨大的變化，尤其當今經(jīng)濟領(lǐng)域跨區(qū)域經(jīng)營和電子交易的發(fā)展，給《稅收征管法》提出了前所未有的挑戰(zhàn)，在征管手段、征管程序、納稅人權(quán)益保護等方面都明顯與經(jīng)濟、社會的發(fā)展不相適應(yīng)。推進《稅收征管法》的修訂工作已經(jīng)成為一項非常急迫的工作，是落實稅收法定原則的最重要內(nèi)容之一。
　　無論是在《稅收征管法》的修訂中，還是在房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護稅等各個領(lǐng)域的立法過程中，切實“落實稅收法定原則”應(yīng)從以下兩個方面著眼：
　　一是要在現(xiàn)有法律框架內(nèi)依照法定程序進行。《立法法》對法律、法規(guī)的制定規(guī)定了嚴格程序，稅收立法應(yīng)該遵循程序進行，并廣泛聽取各個領(lǐng)域人士的觀點和看法，做到民主立法。
　　二是要根據(jù)社會經(jīng)濟情況加強立法研究。當前，以互聯(lián)網(wǎng)科技為代表的新型經(jīng)濟形態(tài)發(fā)展迅速，經(jīng)濟交易的形式更加復雜和隱蔽，這給相關(guān)稅收征管帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，稅收立法應(yīng)該充分結(jié)合這些背景，盡可能符合實際，不斷推進科學立法水平。

　　張學瑞：稅收立法要堅持人大主導作用

　　一般的現(xiàn)代文明國家就是法治國家，就是稅收法治國家，所以說我們文明的進步，稅收是必須要法治化。
　　我們提出現(xiàn)代化非常重要的標志就是法治化，沒有法治化，實現(xiàn)現(xiàn)代化是不行的，實現(xiàn)現(xiàn)代化首先要實現(xiàn)法治化�，F(xiàn)代化和法治化他們共同核心的特征就是要實現(xiàn)科學化、民主化和制度化。
　　目前我國依法治國面臨的矛盾形勢非常嚴峻，存在三個問題。一個是法律法規(guī)立法存在很大問題，不科學，操作性差，立法部門化現(xiàn)象很嚴重；第二大問題是執(zhí)法司法上存在問題，執(zhí)法不公、執(zhí)法腐敗很嚴重；第三是人民信法守法、依法維權(quán)的意識很弱。要推進法治的發(fā)展必須要解決這些問題。
　　要實現(xiàn)稅收立法必須堅持人大的主導作用，法律是國家意志的體現(xiàn)，沒有人大的主導，民主性就是有限的，體現(xiàn)的不一定是國家意志。稅收問題不僅是經(jīng)濟問題，還是政治問題，是憲法問題。要解決這些問題，首先要破除部門化，特別是起草權(quán)的問題。起草權(quán)是國家立法權(quán)重要組成部分，不可分割。如果起草權(quán)都在部門，會導致立法質(zhì)量不高，爭權(quán)違責、法律之間打架，根源就是部門化的問題。法律回歸到人大，行政法規(guī)回到國務(wù)院，誰的權(quán)誰去行使。

　　劉佐：把稅收法定原則寫入憲法

　　完善稅制首先要完善憲法，從這些年來看中共中央、國務(wù)院對于法治、對于稅收法治越來越成一個很高度的重視狀態(tài)。特別是四中全會決定，完善以憲法為核心的法律體系，我首先想到的是應(yīng)該完善憲法當中有關(guān)稅收的內(nèi)容。
　　各國憲法的匯編，收集了193個國家現(xiàn)行憲法，我專門看有關(guān)稅收法定的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)一個共同的規(guī)律，絕大多數(shù)國家，基本都有稅收法定內(nèi)容�？磭鴥�(nèi)，中國的憲法歷史并不長，清末的憲法大綱，民國時期的幾部典型的憲法，或者具有憲法性質(zhì)的文獻，都可以看到稅收法定的規(guī)定。1949年新中國成立以后，9月通過的共同綱領(lǐng)到五四憲法，七五憲法等等，以及后來的憲法修訂，都沒有稅收法定的內(nèi)容。這是非常遺憾的，下一步應(yīng)該在下一輪憲法修改時，把稅收法定的原則寫進去。
　　怎樣在憲法中落實稅收法定原則？除了寫進去之外，還有一些實質(zhì)的內(nèi)容。比如，現(xiàn)在是分稅制的財政體系，對于稅收應(yīng)該是分級，有人說稅收法定就是要把稅收條例上升為法律，有一定道理，是不是都要上升為法律，我持不同的看法。因為全國性的稅收，比如增值稅法、個人所得稅法應(yīng)該由全國人大立法，房地產(chǎn)稅等等小稅種有必要拿到全國人大立法嗎？地方不行嗎？我認為不一定，這是需要考慮的。
　　權(quán)利和義務(wù)的問題�，F(xiàn)行的《憲法》56條規(guī)定：公民有依法納稅的義務(wù)，也有若干的權(quán)利。這是不完整的，不僅公民有，法人和組織也有依法納稅的義務(wù)。權(quán)利和義務(wù)要有一個對等，不能光講義務(wù)，很多人說收了這么多稅干了什么？有沒有方法可以監(jiān)督一下，這些意見都是很尖銳的。
　　最后，要有一些配套的措施。光有稅收法定還不行，不僅是稅收法定而且應(yīng)該有財政法定，除了收入以外，支出也應(yīng)該法定，這是對的。不管怎么說，財政收入里稅收的主體地位應(yīng)該予以肯定，這在預算法有表述，但是我認為在憲法里應(yīng)該有更明確的表述。類似的還有預算法的一些要點，審計法的一些要點，都應(yīng)該挪到憲法，這是保證的必要條件，相輔相成的。沒有預算何談稅收，沒有審計能行嗎？不行。所以我認為這些都是必要的。
　　怎么樣具體落實稅收法定原則？除了憲法里要寫上法定以外，還有一些做法。我認為需要分類處理，除了地方和中央有別，還有幾個事情：凡是條件比較成熟的可以先立法，比如，現(xiàn)在18個稅種里，關(guān)稅自從入世以后比較成熟，修改也比較少，沒有什么太多的修改，這種情況下是不是關(guān)稅可以先行立法？我認為有可能。有些稅種正在改革，改革沒有完成，先不要急，比如我們現(xiàn)在正在搞消費稅的改革，擴大征稅范圍等等，沒有搞完弄一個消費稅法不現(xiàn)實。加快改革步伐，改革基本完成之后制訂消費稅法比較合適。
　　我們已有的稅法也需要繼續(xù)完善，并不是說那些沒有立法的要完善，已經(jīng)立法的也要完善。比如個人所得稅法大家都認為不合理，要修改要完善�！抖愂照鞴芊ā芬彩乔Н彴倏住�無論是從理論上還是實踐上還是技術(shù)上，都會發(fā)生很大的變化，不改不行，小改也不行，一定要大改�，F(xiàn)在的理論指導，現(xiàn)在的技術(shù)支撐，都有問題，而不是修改幾個條款，增加一些內(nèi)容，刪除一些內(nèi)容，改幾個錯別字。
　　最后，除了我們所說的稅法以外，和其他的法律是有相互關(guān)系的，應(yīng)該有一個聯(lián)動或交互，比如憲法里做了一些修改，相關(guān)的法律也要修改。舉個例子，1988年修改憲法，確定私營經(jīng)濟的合法性，有憲法依據(jù)。比如正在搞營改增，營改增改了以后，并不是兩個稅種的簡單合并，涉及到很多問題，比如很多技術(shù)問題，企業(yè)的會計問題，財務(wù)問題，成本核算問題，相關(guān)法律法規(guī)都需要修改。

　　劉尚希：政府所有收入取得都要有法可依

　　稅收法定從字面理解可能就是稅收，其實不止字面上的“稅收”二字，而是指政府所有收入的取得都要有法有據(jù)，包括稅，也包括非稅�，F(xiàn)在的情況看起來，非稅制度的法定構(gòu)成顯得越來越重要。這對經(jīng)濟秩序的影響，對經(jīng)濟行為的影響，對經(jīng)濟主體的影響是相當大的。非稅制度從表面上看，不如稅收那么多，但產(chǎn)生的影響一點不亞于稅收。所以稅收法定應(yīng)當是指他的精神含義，不是字面的含義，指政府所有收入的取得都是要法定的。
　　稅收法定不僅是立法，包括立法和法律實施。良法立出來了，不能有效實施，就達不到善治，二者缺一不可。稅收法定，立法是前提，是必要條件，但是光有立法，遠遠不夠。稅法的實施，也包括了執(zhí)法，司法、守法這些環(huán)節(jié)。因為立法是有一個過程，要實施更要有長期的追求，長期的過程。這些法不能一下子變成良法，比如18個稅種，只有3個法，其他都是條例，能不能在一個早上全變成稅法呢？很顯然是困難的，需要時間。我們要加快立法的進程。在沒有變成法律的時候，即使是國務(wù)院的條例也要做到怎么有效的實施。稅收法定的準確的內(nèi)涵應(yīng)當包括了四個環(huán)節(jié)，也就是立法、執(zhí)法、司法、守法。
　　法律實施在中國當下更加重要，因為這一點關(guān)系到我們的法律是不是有生命，是不是有權(quán)威。一分立法，九分實施。我們現(xiàn)在立的法不少，我們國家的法律有不少法律是在睡覺的，可見法律實施，把立的法變成一種行動，這在當前依法治國的過程中更加重要。
　　稅收法定要求我們兩個方面不可偏廢，既要立好法，變成良法，同時要有強有力的法律實施，只有這樣才能真正實現(xiàn)稅收法定。

　　劉劍文：立法要有授權(quán)　授權(quán)要有監(jiān)督

　　隨著我國改革開放步伐的加快，財稅法制越來越引起很多人的關(guān)注，2014年是改革的元年，2015年是法治的元年。改革要在法治的框架下進行，改革和法治是未來很長一段時間兩個永恒的主題。
　　首先，落實稅收法定原則，推動財政稅收法定。稅收法定既有形式上的法定也有實質(zhì)性的法定，作為一個形式上的法定，可以很短時間實現(xiàn)。實質(zhì)法定就是強調(diào)在稅收立法里公平稅負的問題，如何體現(xiàn)，這可能需要時間。我們對稅收法定的理解不要做廣義的解釋，這里所講的稅收法定的法是狹義的法，指的是法律。四中全會解決了改革與法治的重大理論問題，改革要在法治的框架下進行。
　　其次，有立法就要有授權(quán)，有授權(quán)就需要監(jiān)督。我們過去說有授權(quán)缺乏監(jiān)督，監(jiān)督也要在稅收法定的范圍內(nèi)進行。但是我們要看到這一點，光談稅收法定不談財政法定是不夠的。因為我們可以看到，社會的發(fā)展是從稅收法定到預算法定到財政法定，最終實現(xiàn)財政領(lǐng)域法治化的問題。我們最近也向中央高層提出建議，來進一步推動財政法定的問題。稅收法定如果沒有財政法定這樣一個保障，稅收法定很難實現(xiàn)。我們講的稅收法定更多是側(cè)重稅收領(lǐng)域的收入，而財政法定，即在收入上合理合法合憲，支出上公平公開公正，監(jiān)管上有規(guī)有序有責，是我們應(yīng)該做的工作。
　　第三，關(guān)于依法行政的問題。法治很重要的是依法治國，依法執(zhí)政，依法行政，建立法治國家、法治政府、法治社會。通過法治來推動政府更好地為納稅人服務(wù)，是一個很重要的內(nèi)容。四中全會的一個決定核心就是限制公權(quán)力，規(guī)范公權(quán)力的問題。
　　第四，關(guān)于稅收司法的問題。我們要提高法律服務(wù)，如果沒有司法的發(fā)達，立法的發(fā)達，這個服務(wù)市場很難在一個規(guī)范有序的環(huán)境中進行，同時還需要司法的保障，但是這些年來整個稅收的司法是非常滯后的。這個滯后和立法也有關(guān)系，因為我們的立法本身也滯后，我們在下一步還要推動稅收司法的發(fā)展。因為司法是社會公平正義的最后的一道防火墻。短期要建立稅收法定有困難，但是我們可以通過稅收領(lǐng)域一些重大案件教育社會，教育全體人民怎么提高對稅法的尊崇。