經(jīng)過近兩年的調(diào)研醞釀，以遏制轉(zhuǎn)移支付腐敗與浪費(fèi)為主旨的系統(tǒng)性“轉(zhuǎn)改”終于啟動(dòng)了。本周一，《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》公開向社會(huì)發(fā)布。
《意見》所指的轉(zhuǎn)移支付主要指上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。資金用途主要用于財(cái)政困難地區(qū)提升公共服務(wù)和公共用品的供給能力。其余各門類的轉(zhuǎn)移支付則主要用于補(bǔ)貼新興產(chǎn)業(yè)、新興服務(wù)業(yè)態(tài)，扶持“三農(nóng)”專項(xiàng)補(bǔ)貼等。一言以蔽之，轉(zhuǎn)移支付資金皆來源于國家稅收，性質(zhì)上屬于百姓血汗錢，支付過程體現(xiàn)為取之于民用之于民。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在中國發(fā)生于中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)政府層級(jí)。
中國轉(zhuǎn)移支付無論是“轉(zhuǎn)移比例”還是資金使用效率，使用透明度，使用公平性，使用過程監(jiān)督，使用績效評(píng)估等，離一些西方國家成熟的轉(zhuǎn)移支付都差了一大截。不論是欠發(fā)達(dá)地區(qū)還是發(fā)達(dá)地區(qū)，不分城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中國轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域的“跑、冒、滴、漏、挪、貪、腐”現(xiàn)象都系世界上最嚴(yán)重的國家之一，與現(xiàn)今中國的大國地位和國家形象極不相稱。
財(cái)政轉(zhuǎn)移支付落地中國是1994年，當(dāng)時(shí)作為中央地方分稅制改革的配套措施倉促推出，一開始規(guī)模不大，可到2006年時(shí)，在全國年度財(cái)政總收入3.9萬億元中，就有1.4萬億元被用于當(dāng)年的各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。由是，全國財(cái)政用于“上對(duì)下”的轉(zhuǎn)移支付資金，已逼近年度總預(yù)算的三成半還多。這些年，國家越來越重視民生改善，各級(jí)財(cái)政用于轉(zhuǎn)移支付的資金占比，筆者雖未能查到權(quán)威數(shù)據(jù)以資比對(duì)，但作經(jīng)驗(yàn)性判斷，這一比例應(yīng)當(dāng)比2006年更高一截。
再看一組公開數(shù)據(jù)。2000年中央決定西部大開發(fā)，稍后又決定實(shí)施中部崛起戰(zhàn)略。在2000年至2012年的13年間，僅中央財(cái)政用于中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金，累計(jì)已達(dá)驚人的8.5萬億元。可是，迄今為止，誰都承認(rèn)，巨額轉(zhuǎn)移支付資金在使用過程甚至在層層下?lián)苓^程中，存在著驚人的“轉(zhuǎn)移腐敗”和“轉(zhuǎn)移浪費(fèi)”。如此巨量的資金投了進(jìn)去，其產(chǎn)生的實(shí)際績效更乃一筆糊涂賬。
這一令人痛心現(xiàn)象長期存在，積年累月地?cái)狞h風(fēng)、政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，越往下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形同一塊無價(jià)的“唐僧肉”，層層都可咬上一口。在資金下?lián)苓^程中，最不能容忍的腐敗是克扣、貪污用于貧困人口的救助資金、扶農(nóng)補(bǔ)貼、基本醫(yī)療和基本社保資金。最讓人憤慨的是許多扶貧資金被基層政府中的歪嘴和尚們用于“三公消費(fèi)”和修建樓堂館所。最令人唏噓的是，如此大額資金的使用績效長期缺乏科學(xué)評(píng)估，以至于發(fā)展到轉(zhuǎn)移支付規(guī)模一年大于一年，由此導(dǎo)致的腐敗與浪費(fèi)亦一年比一年更令人痛心。
“轉(zhuǎn)移腐敗”與“轉(zhuǎn)移浪費(fèi)”愈演愈烈，根本原因在于一系列制度缺失或形同虛設(shè)：一是支付資金一度長期不受地方人大監(jiān)督;二是缺乏相對(duì)統(tǒng)一明了的支付標(biāo)準(zhǔn);三是具體的轉(zhuǎn)移支付往往是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)臨時(shí)動(dòng)議，抑或是應(yīng)付某個(gè)突出矛盾甚至用來“花錢買平安”的急就章，在各級(jí)政府層面，層層缺乏統(tǒng)籌安排。而在面上問題的背后，還有兩個(gè)要害性問題：其一，全國層面的轉(zhuǎn)移支付立法長期遲滯，配套法規(guī)和行政規(guī)章更系殘缺不全，導(dǎo)致地方在實(shí)施轉(zhuǎn)移支付時(shí)缺乏基本的法制約束;其二，腐敗浪費(fèi)奢糜波及全國各個(gè)領(lǐng)域，執(zhí)紀(jì)執(zhí)法普遍長期偏軟偏弱流于形式，以至于“轉(zhuǎn)移腐敗”成了并非最具威脅性的腐敗而顧不上下狠心率先予以遏制。
財(cái)政改革是最基礎(chǔ)最難的改革，先從“轉(zhuǎn)改”下刀，依然遵循先易后難的改革理路。然而，“轉(zhuǎn)改”本身亦需較長年份作為“時(shí)間鋪墊”。從制度、法律、監(jiān)督到新體制塑造，《意見》所及的深化“轉(zhuǎn)改”內(nèi)容包括十二個(gè)大塊，筆者通讀后以為，未來數(shù)年，還是著重于先治標(biāo)，然后再言治本。從此輪“深改”在其他諸多領(lǐng)域的進(jìn)展和初步收效作參照物，估計(jì)此輪“轉(zhuǎn)改”已不大可能再走過場(chǎng)，但愿真能如此。
