中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、經(jīng)濟(jì)研究所研究員朱玲近日接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專(zhuān)訪表示，社會(huì)保障的基本功能在于，通過(guò)社會(huì)共濟(jì)預(yù)防貧窮、減少不平等和增進(jìn)社會(huì)包容。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行相匹配的社會(huì)保障制度安排，還要兼容優(yōu)化資源配置和促進(jìn)就業(yè)的目標(biāo)。中國(guó)社保體系內(nèi)含的多軌制，使得公共部門(mén)就業(yè)者特別是公務(wù)員保護(hù)過(guò)度，農(nóng)村遷移勞動(dòng)者特別是其中的非正規(guī)就業(yè)者保護(hù)不足。因此需要通過(guò)制度整合，給予所有社會(huì)成員適度的社會(huì)保護(hù)。首先，整合城鄉(xiāng)民政部門(mén)和扶貧系統(tǒng)，發(fā)展社會(huì)工作者隊(duì)伍，針對(duì)單個(gè)貧困家庭及個(gè)人的困境，提供急需的社會(huì)援助和社會(huì)服務(wù)。其次，基于社會(huì)保障底線理念，設(shè)定社會(huì)保險(xiǎn)待遇，并據(jù)此降低現(xiàn)有繳費(fèi)率。再次，在社會(huì)健康保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)中，對(duì)貧困線以下及貧困邊緣人口設(shè)置非繳費(fèi)參保條款，所需資源由財(cái)政撥付。最后，以普惠制的社會(huì)健康保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，滿足所有社會(huì)成員的基本保健和養(yǎng)老需求。超出基本水平的需求，由企業(yè)或個(gè)人自愿購(gòu)買(mǎi)的附加保險(xiǎn)項(xiàng)目滿足。

　　現(xiàn)行社保體系有礙經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

　　據(jù)朱玲介紹，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)福利改革是在具有統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、成熟的資本市場(chǎng)和精準(zhǔn)的社會(huì)管理?xiàng)l件下進(jìn)行的。中國(guó)的社會(huì)保障體系非但不具備這樣的外部條件，反而由于社保改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革，至今還包含著一些與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不匹配甚至阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的制度因素。
　　“與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相匹配的社會(huì)保障制度安排，既要足以實(shí)現(xiàn)預(yù)防和減少貧窮的社會(huì)目標(biāo)，又要與優(yōu)化市場(chǎng)資源配置和促進(jìn)就業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)兼容。以此反觀中國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障體系，嚴(yán)重阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的制度安排便一目了然�！敝炝嵴f(shuō)。
　　多軌制的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)安排，尤其是社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的公共部門(mén)與民營(yíng)部門(mén)的分割、公共部門(mén)中編制內(nèi)與編制外人員的分割、機(jī)關(guān)事業(yè)機(jī)構(gòu)與企業(yè)的分割、城鄉(xiāng)分割和行政區(qū)分割等等，既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型初期勞動(dòng)力市場(chǎng)分割的結(jié)果，又是此后難以形成統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的原因。
　　與多軌制社會(huì)保障安排相聯(lián)系，農(nóng)村居民及農(nóng)村遷移勞動(dòng)者，特別是其中的非正規(guī)就業(yè)者社會(huì)保護(hù)不足。這不但增加了農(nóng)村遷移勞動(dòng)者融入城市社會(huì)的難度，而且也使他們更容易在城市陷入貧困。作為對(duì)社會(huì)保護(hù)不足的一種回應(yīng)，這一群體在勞動(dòng)力市場(chǎng)上流動(dòng)性過(guò)高，以致忽略自身人力資本的積累。
　　公共部門(mén)編制內(nèi)人員社會(huì)保護(hù)過(guò)度。在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性增大的情況下，公共部門(mén)作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留的福利“高地”，對(duì)就業(yè)者的吸引力遠(yuǎn)勝其他部門(mén)，其編制內(nèi)人員在勞動(dòng)力市場(chǎng)上流動(dòng)性過(guò)低以致冗員也難以消除。
　　城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率高于大多數(shù)發(fā)達(dá)的福利國(guó)家，位居世界第三。如果加上住房公積金，繳費(fèi)率高達(dá)51%。結(jié)果，成規(guī)模的企業(yè)往往借助部分參保的勞務(wù)派遣公司，或是通過(guò)逃避參保的微型企業(yè)雇用遷移工人，反而加劇了遷移勞動(dòng)者社會(huì)保護(hù)不足、流動(dòng)性過(guò)高和人力資本積累匱乏的狀況。
　　朱玲表示，縱觀以上列舉的幾條制度性弊病，多軌制可謂其中最為關(guān)鍵的癥結(jié)。它既留有發(fā)展中國(guó)家城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的印記，又包含計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的遺產(chǎn)。故而消除多軌制不但是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然步驟，而且也是深化體制改革的主要環(huán)節(jié)。

　　靠改革矯正制度不公

　　朱玲認(rèn)為，從實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障底線的角度來(lái)看，中國(guó)必須以社會(huì)保障底線為基準(zhǔn)，在填補(bǔ)“低凹”（部分人口社會(huì)保護(hù)不足）的同時(shí)，降低社會(huì)福利“高地”（部分人口社會(huì)保護(hù)過(guò)度），并以此促進(jìn)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，推動(dòng)相應(yīng)的社會(huì)管理能力的提高。
　　針對(duì)貧困人口強(qiáng)化社會(huì)援助和社會(huì)服務(wù)，以精準(zhǔn)扶貧方式減少貧困并切斷貧窮的代際傳遞。在朱玲看來(lái)，在取消二元戶籍管理模式的情況下，城鄉(xiāng)扶貧救助體系的整合已在所難免。
　　在社會(huì)醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目中，對(duì)貧困人口及處在貧困線邊緣的家庭設(shè)置非繳費(fèi)參保條款，由財(cái)政撥付所需資源。與此同時(shí)，降低現(xiàn)有繳費(fèi)率，以使貧困邊緣以上的中低收入家庭不至因缺乏支付能力而被社會(huì)保險(xiǎn)排除在外。
　　將現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、城鎮(zhèn)企業(yè)職工醫(yī)保和部分遺留的公費(fèi)醫(yī)療制度整合為統(tǒng)一的社會(huì)健康保險(xiǎn)。諸多國(guó)家和地區(qū)的案例都已顯示，以社會(huì)健康保險(xiǎn)和自愿性附加商業(yè)保險(xiǎn)的制度構(gòu)架，既可覆蓋全體國(guó)民應(yīng)對(duì)基本健康風(fēng)險(xiǎn)的需求，又可滿足中高收入群體超出基本水平的特殊保健需求。
　　把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中的非繳費(fèi)基礎(chǔ)養(yǎng)老金擴(kuò)展為普惠制的最低養(yǎng)老金，并以改進(jìn)型的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基點(diǎn)，構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。朱玲對(duì)此解釋說(shuō)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中目前由財(cái)政支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，即屬于非繳費(fèi)養(yǎng)老金一類(lèi)。上述非繳費(fèi)國(guó)民養(yǎng)老金與個(gè)人薪酬無(wú)直接關(guān)聯(lián)。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)卻不然，參保者退休后從中領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額，在很大程度上來(lái)自在職期間部分薪酬的積累。

　　以“升級(jí)版”制度覆蓋所有就業(yè)者

　　朱玲認(rèn)為，矯正制度不公平只能靠制度改革，而且還需考慮在改革中同時(shí)解決部分群體“保護(hù)過(guò)度”和部分群體“保護(hù)不足”的問(wèn)題。一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本較低的改革路徑，是改進(jìn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)，以“升級(jí)版”的多層次制度安排，覆蓋包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員在內(nèi)的所有正規(guī)就業(yè)者和非正規(guī)就業(yè)者。
　　首先，分離企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的現(xiàn)收現(xiàn)付制統(tǒng)籌基金和積累制個(gè)人賬戶基金，把統(tǒng)籌基金依然用作與薪酬相關(guān)聯(lián)的正規(guī)就業(yè)者社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。同時(shí)，將公務(wù)員和事業(yè)單位人員納入這一保險(xiǎn)，此舉產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本由財(cái)政逐漸消化。
　　其次，將個(gè)人賬戶基金轉(zhuǎn)化為由專(zhuān)業(yè)公司管理的記賬式繳費(fèi)確定型個(gè)人賬戶，吸納所有就業(yè)者特別是非正規(guī)就業(yè)群體參加。
　　再次，降低統(tǒng)籌基金繳費(fèi)率，為企業(yè)/機(jī)構(gòu)出于人才競(jìng)爭(zhēng)需求而給予員工養(yǎng)老福利留下余地。僅設(shè)定個(gè)人養(yǎng)老賬戶的儲(chǔ)蓄率上限（避免高收入者避稅），允許處于最低工資水平的就業(yè)者不向這一賬戶注資，從而使個(gè)人和家庭得以靈活平衡自己的消費(fèi)和儲(chǔ)蓄。此外，還須通過(guò)法規(guī)將此類(lèi)賬戶基金的運(yùn)營(yíng)置于政府的監(jiān)管和公眾的監(jiān)督之下。
　　最后，在現(xiàn)有管理能力依然薄弱的情況下，普及省級(jí)基金統(tǒng)籌，對(duì)跨省就業(yè)者采取社會(huì)保險(xiǎn)記錄連續(xù)累加和待遇分段計(jì)算的方式，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的便攜性。
　　“總之，通過(guò)多層次的制度設(shè)計(jì)，使國(guó)家的責(zé)任和企業(yè)及個(gè)人的選擇空間界限分明，參保者對(duì)自己的義務(wù)和權(quán)利一目了然。”朱玲說(shuō)。

　　賦予所有成員適度保護(hù)

　　隨后，朱玲談到對(duì)政策的討論。她認(rèn)為，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特別是勞動(dòng)力市場(chǎng)正常運(yùn)行的角度反觀中國(guó)社會(huì)保障體系，保障制度的多重分割無(wú)疑阻礙勞動(dòng)力正常流動(dòng)；農(nóng)村遷移勞動(dòng)者保護(hù)不足，以致其流動(dòng)性過(guò)高甚至罔顧人力資本積累；公共部門(mén)編制內(nèi)人員保護(hù)過(guò)度，以致其流動(dòng)性過(guò)低乃至冗員難消。這些現(xiàn)象或是降低資源配置效率，或是減少人力資本積累，都會(huì)妨礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并有可能導(dǎo)致社保體系收入源流的縮減。由此引申，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行相匹配的社會(huì)保障制度安排，既要足以實(shí)現(xiàn)預(yù)防和減少貧窮的社會(huì)目標(biāo)，又要與優(yōu)化市場(chǎng)資源配置和促進(jìn)就業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)兼容。這就需要通過(guò)制度改革，賦予包括就業(yè)者在內(nèi)的所有社會(huì)成員以適度的社會(huì)保護(hù)。
　　——整合城鄉(xiāng)民政部門(mén)和扶貧系統(tǒng)，發(fā)展社會(huì)工作者隊(duì)伍，采取精準(zhǔn)扶貧方式，針對(duì)單個(gè)貧困家庭及個(gè)人亟須的幫助，提供社會(huì)援助和社會(huì)服務(wù)。
　　——依據(jù)社會(huì)保障底線需求（預(yù)防貧窮），設(shè)定社會(huì)保險(xiǎn)特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。這樣的“底線”待遇，必然可以采用“底線”稅/費(fèi)率征繳予以滿足。其作用還在于，一方面，可以保證貧困邊緣以上的中低收入家庭不致因缺乏支付能力而被社會(huì)保險(xiǎn)排除在外；另一方面，有助于消除社會(huì)保險(xiǎn)中的多軌制，構(gòu)建便于勞動(dòng)力流動(dòng)的統(tǒng)一平臺(tái)。
　　——以彈性附加保險(xiǎn)及其他差異化的制度安排，為企業(yè)或機(jī)構(gòu)留下采用福利措施競(jìng)爭(zhēng)人才的余地，為家庭和個(gè)人留下平衡消費(fèi)和儲(chǔ)蓄的余地。朱玲認(rèn)為，就醫(yī)療保險(xiǎn)而言，把城鎮(zhèn)企業(yè)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資原則作為模本，以中低收入者的支付能力為基準(zhǔn)，設(shè)定較低的單一費(fèi)率，將城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、企業(yè)職工醫(yī)保和部分遺留的公費(fèi)醫(yī)療制度整合為統(tǒng)一的社會(huì)健康保險(xiǎn)。
　　相較于社會(huì)健康保險(xiǎn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資更需要采取“梯田式”的制度安排，以回應(yīng)參保者對(duì)不同層次的養(yǎng)老收入水平的預(yù)期。首先，把城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中的非繳費(fèi)基礎(chǔ)養(yǎng)老金擴(kuò)展為普惠制的國(guó)民養(yǎng)老金。其次，分離現(xiàn)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中的統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金，把統(tǒng)籌基金依然用作與薪酬相關(guān)聯(lián)的正規(guī)就業(yè)者社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。降低繳費(fèi)率，并將公務(wù)員和事業(yè)單位人員納入規(guī)則統(tǒng)一的正規(guī)就業(yè)者養(yǎng)老保險(xiǎn)。將個(gè)人賬戶基金轉(zhuǎn)化為由專(zhuān)業(yè)公司管理的記賬式個(gè)人賬戶，而且僅設(shè)儲(chǔ)蓄率上限，吸納所有就業(yè)者特別是非正規(guī)就業(yè)群體參加。
　　——制度整合優(yōu)先于基金統(tǒng)籌層次的提高。在制度整合的進(jìn)程中，提高社會(huì)管理能力以及保險(xiǎn)管理和相關(guān)服務(wù)能力；在管理能力增強(qiáng)的前提下，提高基金統(tǒng)籌層次。盡可能把行政區(qū)域之間的利益矛盾，轉(zhuǎn)化為難度較低的技術(shù)問(wèn)題予以解決。例如，逐漸普及養(yǎng)老基金省級(jí)統(tǒng)籌，對(duì)跨省就業(yè)者采取社會(huì)保險(xiǎn)記錄連續(xù)累加和待遇分段計(jì)算的方式，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的便攜性。
　　——社會(huì)保障體系特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)型，必然涉及退休者以及處于不同就業(yè)階段的在崗者的義務(wù)和權(quán)益。對(duì)此，只能采取老人老辦法、新人新辦法和“中人”適用過(guò)渡規(guī)則的方式，在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期內(nèi)完成轉(zhuǎn)型。由此而產(chǎn)生的轉(zhuǎn)軌成本，也只能通過(guò)撥付財(cái)政資金和出售國(guó)有資產(chǎn)所得來(lái)支付。值得注意的是，在人口老齡化不斷加深的情況下，改革越延后，轉(zhuǎn)軌成本將越高。
　　朱玲表示，基于社會(huì)保障底線來(lái)選擇社保體系轉(zhuǎn)型路徑，無(wú)異于在這一領(lǐng)域劃定政府和市場(chǎng)的邊界。采用社會(huì)援助和非繳費(fèi)參保、社會(huì)健康保險(xiǎn)和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以及自愿性附加商業(yè)保險(xiǎn)的制度構(gòu)架，實(shí)質(zhì)上也就明晰了社會(huì)保障中的政府、企業(yè)和個(gè)人的責(zé)任及權(quán)利。這對(duì)習(xí)慣于獲得高于社保底線待遇的群體，或是很少承擔(dān)社保責(zé)任的個(gè)人，也都意味著觀念的轉(zhuǎn)變和利益的變動(dòng)。因此，社保改革不可能得到所有人的擁護(hù)。但出于整個(gè)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，必須由政府高層決策群體以堅(jiān)定的政治意愿，及時(shí)啟動(dòng)以消除多軌制為焦點(diǎn)的改革。