●財政收入下降、支出負擔加重造成了財權與事權的不匹配，而中央對地方政府的稅收返還與轉移支付又十分有限，很多地方政府尤其是縣鄉(xiāng)這樣的基層政府財政狀況更為困難。在這種體制的倒逼之下，“囊中羞澀”的地方政府為了彌補財政上的缺口，不得不像經(jīng)營公司一樣“經(jīng)營”政府，不遺余力地追求“營業(yè)額”和“營業(yè)利潤”，進而忽略了環(huán)境保護、社會保障等“非盈利”活動，造成地方政府公司化。
●地方政府競爭割裂了全國統(tǒng)一市場，扭曲了城鎮(zhèn)化進程，成為腐敗的溫床，引發(fā)了一系列迫切需要解決的嚴重問題。
●建議逐步將基本公共服務事權適當集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務的標準，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務經(jīng)費保障機制。盡快將各級政府間財稅關系、責權劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，限制中央政府部門的自由裁量權，杜絕“跑部錢進”的弊端，同時減少地方政府對“土地財政”的依賴。
中國經(jīng)濟體制改革研究會原會長宋曉梧近日接受《經(jīng)濟參考報》記者專訪時表示，較長時期以來，中國各級地方政府逐漸形成了一種以經(jīng)濟利益為導向的公司化行為模式。時至今日，地方政府競爭積累的諸多問題已經(jīng)十分嚴重，必須予以正視，堅決加以扭轉。這需要從行政體制、財稅體制、外貿體制、土地制度、分配制度、價格機制以及社會管理等多方面綜合入手，正確界定政府職能。
地方政府的公司化
據(jù)宋曉梧介紹，“地方政府公司化”是較長時期以來中國各級地方政府逐漸形成的一種以經(jīng)濟利益為導向的行為模式。具體來說，很多地方政府忽略了政府應有的職能和定位，而變成了一個追求利潤最大化的“公司”。地區(qū)生產總值（GDP）成為“公司”的營業(yè)額，政府的財政收入成為“公司”的利潤，地方政府領導看上去不像是人民的“公仆、看門人”，而更像是公司的“董事長、總經(jīng)理”。他們所追求的“政績”主要不是履行社會職責，而是實現(xiàn)經(jīng)濟利益。地方政府公司化從上世紀80年代初期開始萌芽，90年代開始迅速強化，其演進過程和改革開放的大背景密不可分。
“我認為這種現(xiàn)象與我國政治、經(jīng)濟的改革變化有密不可分的聯(lián)系。”宋曉梧說，從政治維度來看，首先，隨著中共中央將工作重點全面轉移到經(jīng)濟建設上來，“經(jīng)濟績效”成為官員政績考核的主要標桿，導致地方政府官員產生公司經(jīng)理一樣的經(jīng)濟動機。其次，在這種政績導向的機制下，同一級政府或政府部門間難以形成公共服務主體之間的相互協(xié)作，而是像不同的“公司”一樣進行“市場”競爭。
他表示，十一屆三中全會之后，改革開放全面啟動，黨和國家的工作重心從階級斗爭逐步轉移到經(jīng)濟建設上來，經(jīng)濟改革和發(fā)展成為各級黨委和政府的頭等大事�！敖�(jīng)濟績效”也成為組織部門考核官員的主要依據(jù)，比如地區(qū)GDP、財政收入、出口創(chuàng)匯等經(jīng)濟指標都成為了官員必爭之地。其中，相當于地方政府“營業(yè)額”的GDP逐步成為衡量官員能力的主要標桿。研究表明，地方政府“GDP績效”較為突出的官員獲得升遷的概率明顯更大，這給地方政府官員提供了追求GDP的隱性激勵。隨著經(jīng)濟績效成為官員晉升的主要影響因素，地方政府官員對社會管理和公共服務這些政府本職的興趣逐漸下降，卻不遺余力地追求GDP增長，做大當?shù)氐慕?jīng)濟蛋糕，正如公司追求營業(yè)收入和利潤最大化一般。
伴隨著改革開放的深入，地方政府之間的公司式競爭越來越激烈，商業(yè)化味道也日趨濃厚。競爭的方式多種多樣，一方面，搞好“公司內部經(jīng)營”，“大干快上”，盲目上項目，做大本“公司”的GDP。另一方面，爭奪“外部的經(jīng)營資源”。一是爭上級政府尤其是中央政府投資項目。二是爭優(yōu)惠政策。小到扶貧救災資金額度、“債轉股”額度、核銷地方債務額度，大到設立自貿區(qū)、保稅區(qū)、各種改革試點區(qū)等，都成為地方政府競相爭奪的對象。三是爭奪虛名。如有些名人故里竟有七八個地方在爭�！安懿倌埂笔录员怀吹梅蟹袚P揚，都和地方政府在背后的爭取有很大關系。
從經(jīng)濟維度來看，宋曉梧認為，地方政府公司化的演進受財政、土地、金融、貿易等多方面因素的影響。他著重強調了分稅制改革的影響。他說，分稅制改革是推動地方政府公司化的重要經(jīng)濟因素。分稅制改革給中國的財政體系帶來了兩個重要變化。首先，財權上收中央，中央政府在財政收入中的比重大幅提高，地方財政收入顯著下降。其次，在財權上收的同時，事權卻進一步下移，地方財政支出負擔顯著加重。分稅制改革前，1978年至1993年間，地方政府財政支出占全國財政支出的平均比重為58.01%；而分稅制改革后，1994年至2012年間，地方財政支出占全國平均財政支出卻升至74.16%。財政收入下降、支出負擔加重造成了財權與事權的不匹配，而中央對地方政府的稅收返還與轉移支付又十分有限，很多地方政府尤其是縣鄉(xiāng)這樣的基層政府財政狀況更為困難。在這種體制的倒逼之下，“囊中羞澀”的地方政府為了彌補財政上的缺口，不得不像經(jīng)營公司一樣“經(jīng)營”政府，不遺余力地追求“營業(yè)額”和“營業(yè)利潤”，進而忽略了環(huán)境保護、社會保障等“非盈利”活動，造成地方政府公司化。
地方政府競爭的弊端
地方政府競爭引發(fā)了諸多嚴重問題。宋曉梧表示，中國改革開放以來創(chuàng)造了世界經(jīng)濟奇跡，并率先走出2008年的金融危機陰影，有的論證中國經(jīng)濟奇跡的“密碼”恰恰在于地方政府的競爭。但地方政府GDP競爭積累的諸多問題現(xiàn)在已經(jīng)十分嚴重了，必須予以正視，堅決加以扭轉。
首先，地方政府競爭加劇了產能過剩。他說，盡管10多年來國家三令五申要控制產能過剩，但收效甚微，有時南轅北轍。2012年，不僅傳統(tǒng)產業(yè)如鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁產能過剩在30%左右，遠遠超過正常市場競爭的水平；2011年的多晶硅產能已經(jīng)超過世界總需求量。
在中國，地方保護、地方競爭是產能嚴重過剩的重要根源。地方政府盡一切可能上項目擴產能，為保本地區(qū)的GDP，通過財政補貼或政府擔保為這類企業(yè)輸血，惡化了行業(yè)生存環(huán)境。
其次，地方政府競爭使得生態(tài)環(huán)境惡化。水體污染，大氣污染，土壤污染等之所以日益嚴重，一個重要原因是地方政府為了招商引資，放松對環(huán)境的保護，一些地方政府甚至成為污染企業(yè)的保護傘，有的污染企業(yè)就是當?shù)氐摹耙话咽止こ獭�，導致環(huán)保審批、監(jiān)管失靈。
地方債務過重的問題也隨之產生。國家審計署2012年第26號公告披露，一些縣在招商引資過程中，將企業(yè)繳納的稅收、土地出讓收入等，通過財政列支等手段返還給相關企業(yè)，減少了縣級可支配財力。審計調查的54個縣中，有53個縣2008年至2011年出臺了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優(yōu)惠政策文件，以財政支出方式變相減免應征繳的財政性收入70.43億元，其中2011年變相免征33.36億元，相當于其當年一般預算收入的5.81%。54個縣如此，全國2千多個縣的情況呢？原財政部長項懷誠則在博鰲論壇上估算，其中僅地方債務就高達20萬億元。
宋曉梧表示，為了上項目，地方政府普遍采用非常規(guī)渠道融資，是一種非常典型的監(jiān)管套利行為。此外，國際貨幣基金組織指出，中國經(jīng)濟增長過于依賴投資擴張，其中主要是房地產部門和地方政府投資。房地產投資又有助于地方的土地財政收入。龐大的地方債務很大程度上是地方政府投資沖動的產物。
除此之外，地方政府競爭還割裂了全國統(tǒng)一市場，扭曲了城鎮(zhèn)化進程，成為腐敗的溫床，引發(fā)了一系列迫切需要解決的嚴重問題。而土地的價格被人為扭曲，也必然帶來城市發(fā)展過程中用地結構方面的嚴重失衡：如農地轉非農地速度過快的同時，土地利用結構極端扭曲；供給面與需求面共同催生的房地產泡沫化；不完全城市化的流動人口與無法充分享受土地增值收益的失地農民；最后，上述發(fā)展模式對環(huán)境和生態(tài)也產生了非常不利的影響。
宋曉梧表示，中國地方政府公司化的增長模式，發(fā)展到今天，已經(jīng)不可持續(xù)，必須下決心加以扭轉。如果中央政府還不采取堅決的改革措施來扭轉這個局面，結果必然是房地產泡沫崩盤并產生連鎖反應，最壞的結果，是政府、銀行和很多相關企業(yè)的資產負債表全面損害，引起整體性經(jīng)濟與金融危機。
正確界定政府職能
應對地方政府公司化現(xiàn)象，需要正確界定政府職能。宋曉梧表示，界定政府（包括中央政府和地方政府）與市場和社會的邊界，涉及行政體制、財稅體制、外貿體制、土地制度、分配制度、價格機制以及社會管理等眾多領域，必須從多方面綜合入手。
首先，建立統(tǒng)一的社會主義市場經(jīng)濟體系。建議以基本公共服務均等化、公共設施基本完備，作為衡量省、市、區(qū)是否協(xié)調發(fā)展的主要指標，盡快取消地方的GDP、投資等規(guī)劃指標，以利于保證全國政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。同時加快勞動力、土地、資金等要素配置的市場化進程，打破行政性分割，特別是“諸侯經(jīng)濟”分割對要素市場配置的阻礙。
對近年來形成的80多個各類國家級規(guī)劃，宋曉梧認為，應該突出抓好西部大開發(fā)，其余跨省的重在指導，省內的由各省自行協(xié)調。要警惕過多的國家級區(qū)域規(guī)劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財稅、土地、外貿等優(yōu)惠政策，形成地方政府主導的不同層次的區(qū)域性GDP競爭，結果反而割裂了全國統(tǒng)一市場。
其次，明確劃分各級政府事權財權。按照公共財政框架和基本公共服務均等化的要求，明確界定各級政府的事權，落實與之相匹配的財力。建議逐步將基本公共服務事權適當集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務的標準，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務經(jīng)費保障機制。盡快將各級政府間財稅關系、責權劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，限制中央政府部門的自由裁量權，杜絕“跑部錢進”的弊端，同時減少地方政府對“土地財政”的依賴。
深化行政管理體制改革。加快推進政企分開、政資分開、政事分開，政府與社會組織、市場中介組織分開。把不該由政府管理的事項如企業(yè)經(jīng)營決策等，堅決轉移出去；把該由政府管理的事項如基本公共服務等，切實管好。以制度保證充分發(fā)揮市場在配置資源中的基礎性作用。
此外，大力發(fā)展和規(guī)范社會組織。宋曉梧介紹說，我國現(xiàn)在已有約50多萬個社會組織、中介機構、基金會等，但絕大多數(shù)仍然存在“官辦、官管、官運作”的現(xiàn)象。要看到市場主體自律與自協(xié)調機制的缺失，迫使政府在社會和經(jīng)濟管理方面維持“管得過寬、管得過細、管得過死”的局面。在國家法律框架內，發(fā)展完善的社會組織，形成靈活的社會自協(xié)調機制，有效平衡不同社會群體的利益，是深化行政管理體制的內在要求，是清晰界定政府與市場邊界的重要前提，是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的題中應有之意。
加快實施政社分開，突破社會組織雙重管理體制。宋曉梧說，早在10多年前，就有一些學者分析了雙重管理體制的弊端，提出取消業(yè)務主管單位管理，此后，一些地方開始探索突破社會組織雙重管理體制，民政部也啟動了對跨部門、跨行業(yè)社會組織的直接登記程序；分離政府的社會管理職能。只有社會組織真正做到依法自治、政社分開，政府尤其地方政府才具備簡政放權的前提。
增強社會組織自身活力。健全社會組織治理結構。要賦予社會組織獨立的人事任免權，尤其是社會組織自主決定主要負責人的權限，建立健全社會組織的民主決策機制和制度；推行政府購買公共服務。政府分離一部分社會管理職能后，不能簡單放任不管，需要采取購買的方式創(chuàng)新公共服務模式；培養(yǎng)從事社會組織工作的專業(yè)人才，側重深化社會組織管理體制改革，包括不同類型社會組織從業(yè)人員薪酬制度、福利制度、保障制度、職稱評定制度的改革，使社會組織從業(yè)人員享有合理的社會福利待遇和體面的勞動條件。
加強對社會組織的監(jiān)管。完善有關社會組織的法律法規(guī)，依法對社會組織進行監(jiān)管。對社會組織實行分類監(jiān)管。根據(jù)各社會組織的活動領域及其功能作用，將其劃分為不同的類別，制定不同的制度框架，并采取不同的監(jiān)管政策。開展對社會組織的社會評估與監(jiān)督。一是根據(jù)社會組織信息公開原則，要求社會組織的組織機構、年度工作、財務報表公開透明，以利于社會公眾進行評估和監(jiān)督。二是要求各社會組織定期對自身活動進行全面的自評估和必要的自審計，有關情況要及時向會員或理事會、常務理事會成員通報，并向社會公開。三是開展第三方評估與監(jiān)督，政府和社會組織都可以通過購買服務的方式，委托研究機構或民間調查評估機構對相同類別的社會組織進行評估，必要時也可進行評比，通過第三方的評估、評比，起到社會監(jiān)督作用。四是發(fā)揮媒體和網(wǎng)絡的作用，對社會組織活動進行單項或綜合性評估監(jiān)督。
