●有的地方不顧實(shí)際，盲目規(guī)劃建設(shè)新城，導(dǎo)致部分新城有城無(wú)產(chǎn)或有城無(wú)人，成為空城、鬼城、死城。
　　●當(dāng)前，新城新區(qū)很難再通過(guò)照搬照抄上級(jí)政府的政府批復(fù)，獲得持久發(fā)展動(dòng)力。新城新區(qū)管理部門如何通過(guò)研究，明確制度創(chuàng)新禁區(qū)、突破區(qū)，將成為未來(lái)新城新區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵。
　　●在現(xiàn)行財(cái)政體制下，地級(jí)市財(cái)政收入的約30%-35%、縣級(jí)市和縣財(cái)政收入的約50%-70%來(lái)源于土地出讓和房地產(chǎn)開發(fā)收入，這是一種典型的土地財(cái)政。

　　近些年，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，新城新區(qū)數(shù)量不斷增多、面積不斷擴(kuò)大，在新城新區(qū)建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中，一些地方過(guò)度擴(kuò)張，帶來(lái)了諸多問(wèn)題。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng)馮奎研究員在接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)系統(tǒng)梳理了中國(guó)新城新區(qū)的現(xiàn)狀及問(wèn)題，并提出新常態(tài)背景下中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展的十大趨勢(shì)。

　　新城新區(qū)過(guò)度擴(kuò)張帶來(lái)諸多問(wèn)題

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：隨著中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，新城新區(qū)成為重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，東部主要國(guó)家級(jí)新區(qū)占所在市的GDP總量的30%，國(guó)家級(jí)高新區(qū)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)貢獻(xiàn)的GDP占全國(guó)的近1/4。新城新區(qū)數(shù)量在不斷增多、面積在不斷擴(kuò)大的同時(shí)也帶來(lái)了諸如空城、鬼城等一系列問(wèn)題，您認(rèn)為當(dāng)前新城新區(qū)發(fā)展中有哪些問(wèn)題需要重點(diǎn)關(guān)注？
　　馮奎：確實(shí)是這樣的。隨著新城新區(qū)在一些地方過(guò)度擴(kuò)張性發(fā)展，有些問(wèn)題值得關(guān)注。
　　第一，新城新區(qū)數(shù)量過(guò)多，或有城無(wú)產(chǎn)，或有城無(wú)人。有的地方不顧實(shí)際，盲目規(guī)劃建設(shè)新城，導(dǎo)致部分新城有城無(wú)產(chǎn)或有城無(wú)人，成為空城、鬼城、死城。這些新城既有臨港新城、三四線城市的新區(qū)，也有沿海地區(qū)部分號(hào)稱“生態(tài)”、“低碳”的新城新區(qū)，還包括各地競(jìng)相發(fā)展的高鐵新城新區(qū)。
　　2000年至2010年，城市土地?cái)U(kuò)張了83.41%，人口僅僅增加了45%，土地城鎮(zhèn)化是人口城鎮(zhèn)化的1.85倍。
　　第二，工礦用地比例過(guò)高，土地處于低效利用的狀態(tài)。我國(guó)工業(yè)用地比例達(dá)到了26%，珠三角、長(zhǎng)三角的一些城市甚至達(dá)到40%、50%，而紐約只有7%、香港只有6%、倫敦只有2.7%、新加坡只有2.4%。目前城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中，處于低效利用狀態(tài)的5000平方公里，占全國(guó)城市建成區(qū)的11%。
　　新城新區(qū)在土地利用方面，主體功能定位不清、空間布局混亂、空間利用效率不高的問(wèn)題，成為較為普遍的現(xiàn)象。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室提供的數(shù)據(jù)是，我國(guó)城市建成區(qū)4.3萬(wàn)平方公里，建制鎮(zhèn)3.38萬(wàn)平方公里，農(nóng)民居民點(diǎn)已有16.5萬(wàn)平方公里，還有各類開發(fā)區(qū)，其中，國(guó)家和省級(jí)的開發(fā)區(qū)是9949平方公里，縣級(jí)開發(fā)區(qū)更是數(shù)不勝數(shù)，甚至超過(guò)國(guó)家和省的開發(fā)區(qū)。
　　第三，有的地方政府不計(jì)成本進(jìn)行開發(fā)，債務(wù)規(guī)模過(guò)大。中國(guó)在新城新區(qū)開發(fā)過(guò)程中，政府主導(dǎo)性色彩較濃。政府沒(méi)有信用評(píng)價(jià)等級(jí)，且又具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類資源的巨大優(yōu)勢(shì)，這使得中國(guó)地方政府在新城新區(qū)投資中，不計(jì)成本、責(zé)任不清、管理混亂、不用承擔(dān)后果等現(xiàn)象十分突出。
　　當(dāng)以上現(xiàn)象與中國(guó)獨(dú)特的“土地財(cái)政”模式融資結(jié)合在一起的時(shí)候，使得問(wèn)題可能趨于螺旋式的惡化。中科院地理科學(xué)與資源研究所的一項(xiàng)研究表明，在現(xiàn)行財(cái)政體制下，地級(jí)市財(cái)政收入的約30%-35%、縣級(jí)市和縣財(cái)政收入的約50%-70%來(lái)源于土地出讓和房地產(chǎn)開發(fā)收入，這是一種典型的土地財(cái)政。一旦停止政府供地，政府就可能“斷奶”，財(cái)政就難以持續(xù)。為避免財(cái)政危機(jī)，政府就會(huì)千方百計(jì)地通過(guò)多種途徑出讓土地。近些年愈演愈烈的地方融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模日漸增加，一屆政府接著一屆政府?dāng)U大地方融資和負(fù)債規(guī)模，出現(xiàn)了“新官不理舊財(cái)”、“借錢沒(méi)想還錢”的可笑潛規(guī)則。
　　第四，新城新區(qū)千城一面，缺乏獨(dú)特的定位與鮮明的個(gè)性。相比較西方發(fā)達(dá)國(guó)家每座新城新區(qū)數(shù)十年的建設(shè)歷史，我國(guó)正在建設(shè)的新城新區(qū)，規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)的時(shí)間都比較短，存在著急功近利的行為。新城新區(qū)在規(guī)劃理念上照搬超抄的現(xiàn)象嚴(yán)重，用標(biāo)準(zhǔn)化的方式組建新城新區(qū)的方式突出。一些新城新區(qū)的基本配件就是高大巍峨的行政辦公樓作為門面，一排排標(biāo)準(zhǔn)化的工業(yè)廠房充斥其中，馬路寬廣、花壇四處擺放。在新城新區(qū)這張白紙上，沒(méi)有特色和個(gè)性，看不到歷史文化沉淀。除了表象上的千城一面，就是功能定位上的雷同。
　　第五，新城新區(qū)缺乏頂層設(shè)計(jì)與科學(xué)規(guī)劃。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心此前進(jìn)行的研究認(rèn)為，各地?zé)嶂杂谛鲁切聟^(qū)建設(shè)，大搞所謂的“城市綜合體”，說(shuō)明地方政府在理解中央城鎮(zhèn)化政策上出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏差，很有可能影響到未來(lái)城鎮(zhèn)化有關(guān)政策的落實(shí)，特別是針對(duì)農(nóng)民工市民化問(wèn)題、城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)變等問(wèn)題。社會(huì)上對(duì)地方的作法反響也十分強(qiáng)烈，擔(dān)心是又一輪“城鎮(zhèn)化投資大躍進(jìn)”。如果不及時(shí)規(guī)范和引導(dǎo)，也必定造成社會(huì)的不良反響，加劇大拆大建所引發(fā)的社會(huì)矛盾。

　　“造城運(yùn)動(dòng)”難以為繼

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：您認(rèn)為，造成這些問(wèn)題的原因是什么？
　　馮奎：我認(rèn)為，主要是源自一些地方政府行為上非理性的因素。許多地方政府求新、貪大、求洋。有的地方領(lǐng)導(dǎo)甫一上任，首先要做的事就是雄心勃勃重新謀劃建新城、造新區(qū)，而且一出手必定要講究要大手筆，大氣魄、大尺度。土地是空間生產(chǎn)的主要因素。地方政府可以粗放地獲得土地并使用土地的土地管理政策助長(zhǎng)了新城新區(qū)在空間上擴(kuò)展。政府投資、金融資本注入是新城新區(qū)發(fā)展的重要推手。政府不計(jì)債務(wù)規(guī)模及后果的投融資開發(fā)模式為“造城運(yùn)動(dòng)”推波助瀾。對(duì)新城新區(qū)缺乏有力的調(diào)控與規(guī)范，使得新城新區(qū)在政策體制的罅隙里野蠻成長(zhǎng)。
　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：既然已經(jīng)看到新城新區(qū)建設(shè)中存在的這些問(wèn)題，尤其是當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，有必要采取措施，讓新城新區(qū)更加健康發(fā)展。
　　馮奎：是的。從過(guò)去30多年的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，新城新區(qū)發(fā)展與中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程相耦合。新城新區(qū)的快速發(fā)展是快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的支撐性力量，同時(shí)，快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程也為新城新區(qū)的激增提供了極為有利與寬松的環(huán)境。在新常態(tài)的發(fā)展條件下，中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程將從速度優(yōu)先型向質(zhì)量?jī)?yōu)先型轉(zhuǎn)變，速度優(yōu)先型的政策體系面臨極大調(diào)整。這樣，一些打著新城新區(qū)的名義的“政績(jī)工程”、“面子工程”、“雞肋工程”、低效工程，將不再受到政績(jī)激勵(lì)與政策鼓勵(lì)，甚至?xí)艿较拗啤?BR>　　2014年對(duì)于中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)以及新城新區(qū)發(fā)展都是極其重要的一年。中央決策層面首次提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入發(fā)展新常態(tài)，新城新區(qū)面前的政策環(huán)境、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境迥異于從前。

　　新城新區(qū)發(fā)展將呈現(xiàn)出十個(gè)方面轉(zhuǎn)型特征

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：那么，在新常態(tài)下中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展理想的狀態(tài)應(yīng)該是什么樣的？
　　馮奎：我們認(rèn)為，在內(nèi)因外因的作用之下，中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展將呈現(xiàn)出十個(gè)方面的轉(zhuǎn)型特征：
　　一是新城新區(qū)的定位從模糊狀態(tài)轉(zhuǎn)向清晰明確。
　　與發(fā)達(dá)國(guó)家的新城新區(qū)不同，中國(guó)的新城新區(qū)是整個(gè)國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，將在未來(lái)發(fā)揮著不可或缺的歷史性作用。以國(guó)家級(jí)新區(qū)為龍頭，以國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)等為骨干，以各�。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)，各類新城為基礎(chǔ)支撐的新城新區(qū)，將成為國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分。
　　二是新城新區(qū)已建構(gòu)起較為完整的體系，數(shù)量增長(zhǎng)趨于減緩，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期。
　　截至目前，我國(guó)已形成包括3000個(gè)多新城新區(qū)在內(nèi)，多層次多類型的新城新區(qū)體系。步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度有所放緩，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速增長(zhǎng)時(shí)期已經(jīng)結(jié)束。新城新區(qū)從總體而言將進(jìn)入內(nèi)涵式增長(zhǎng)的新階段。由此，我國(guó)新城新區(qū)的數(shù)量將趨于穩(wěn)定，增速有所減緩。
　　三是從粗放走向集約，從低效邁向高效成為轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容。
　　在土地利用方面，未來(lái)新城新區(qū)的土地管理將會(huì)日趨嚴(yán)格，增量嚴(yán)控、存量盤活的方向基本確定。土地開發(fā)利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)管將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，閑置、低效利用土地的成本增大。
　　在資源節(jié)約、環(huán)境準(zhǔn)入門檻方面，未來(lái)將會(huì)更加嚴(yán)格。在此前提下，新城新區(qū)未來(lái)的一個(gè)方向就是大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，提高能源資源利用效率，減少污染物排放，防止環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
　　總的來(lái)說(shuō)，步入新常態(tài)的發(fā)展環(huán)境，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面的要求仍然是新城新區(qū)發(fā)展的重要內(nèi)容，但已不是唯一內(nèi)容。有關(guān)部門提出要進(jìn)一步完善《國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平評(píng)價(jià)辦法》，把創(chuàng)新能力、品牌建設(shè)、規(guī)劃實(shí)施、生態(tài)環(huán)境、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、投資環(huán)境、行政效能、新增債務(wù)、安全生產(chǎn)等作為考核的主要內(nèi)容，核心思想就是引導(dǎo)國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)走質(zhì)量效益發(fā)展之路。
　　四是產(chǎn)城融合成為新城新區(qū)主要空間布局形式，融合的水平與程度由低到高。在新城新區(qū)發(fā)展過(guò)程，產(chǎn)城關(guān)系有四種類型，即有產(chǎn)無(wú)城、有城無(wú)產(chǎn)、產(chǎn)城低端結(jié)合、產(chǎn)城融合高度發(fā)展。在新型化的新城新區(qū)規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，要以產(chǎn)城融合作為重要的空間布局任務(wù)與方向。
　　五是政府與市場(chǎng)協(xié)作的開發(fā)模式將會(huì)得到更加廣泛的利用。
　　政府主導(dǎo)型的新城新區(qū)開發(fā)模式，優(yōu)勢(shì)在于布局合理，環(huán)境完善，招商目標(biāo)明確，有利于形成優(yōu)勢(shì)集群。存在的問(wèn)題是行政力量過(guò)于強(qiáng)大會(huì)阻礙新城新區(qū)發(fā)展，另外政府可能產(chǎn)生開發(fā)資金不足的問(wèn)題。
　　市場(chǎng)主導(dǎo)的新城新區(qū)開發(fā)模式，優(yōu)勢(shì)是符合市場(chǎng)規(guī)律，能夠充分滿足市場(chǎng)需求，能夠形成良好的產(chǎn)業(yè)體系，但存在自發(fā)性和無(wú)序性，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的開發(fā)機(jī)制，開發(fā)建設(shè)較為分散。
　　政府與市場(chǎng)協(xié)作，通過(guò)發(fā)揮兩種機(jī)制的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行新城新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，能夠最大限度地化解問(wèn)題，積累優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，圍繞進(jìn)一步完善公私合作（PPP）模式，有關(guān)方面正在積極工作。隨著深化投融資體制改革以及建立規(guī)范透明的市政債發(fā)行與監(jiān)控機(jī)制，民間資本參與新城新區(qū)的活力也在逐步得到激發(fā)。政府與市場(chǎng)協(xié)作有制度上的優(yōu)勢(shì)，相關(guān)環(huán)境正在優(yōu)化，政府與市場(chǎng)協(xié)作的模式將會(huì)在未來(lái)得到大面積的利用。
　　六是試點(diǎn)性示范性政策將會(huì)更多惠及一般性新城新區(qū)，形成更多的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。
　　部分新城新區(qū)在設(shè)立、發(fā)展的階段，被賦予在一定領(lǐng)域進(jìn)行先行先試。推廣這些新城新區(qū)先行先試的成功經(jīng)驗(yàn)，能夠減少同一類型新城新區(qū)制度探索的成本，有助于推動(dòng)新城新區(qū)的整體升級(jí)轉(zhuǎn)型，也是為了進(jìn)一步創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展環(huán)境的需要。
　　七是更加注重在已有新城新區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行功能疊加與提升。
　　第一種情況是，在已有新城新區(qū)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行新的創(chuàng)新示范試驗(yàn)。其中所選擇的地方，都是原有基礎(chǔ)較好、自主創(chuàng)新成果豐碩、體制機(jī)制探索較多的新城新區(qū)。第二種情況是，未來(lái)一些國(guó)家級(jí)新城新區(qū)是在現(xiàn)有省、市新城新區(qū)基礎(chǔ)上升級(jí)而成，由此它們將獲得更多的資源支持。第三種情況是，低碳、生態(tài)、智慧等新城新區(qū)發(fā)展，直接在原有新城新區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行疊加。
　　八是新城新區(qū)成為中外合作重要平臺(tái)，合作形式將越發(fā)多樣化。
　　新城新區(qū)易于進(jìn)行全新規(guī)劃、投資便捷、享受優(yōu)惠政策較多、體制機(jī)制靈活等特征，非常適合開展中外合作，是理想的國(guó)際合作平臺(tái)。有鑒于此，國(guó)家級(jí)新區(qū)、國(guó)家級(jí)高新區(qū)、國(guó)家經(jīng)開區(qū)普遍把國(guó)際合作作為新城新區(qū)發(fā)展的重要組成部分。目前來(lái)看，合作主要從三個(gè)方面展開：一是以企業(yè)投資為主要內(nèi)容的項(xiàng)目合作。二是以服務(wù)貿(mào)易環(huán)境為主要內(nèi)容的全面合作。三是開展從規(guī)劃到投資合作在內(nèi)的整體性的合作。
　　九是分類管理，新城新區(qū)將更多采取進(jìn)位與淘汰并存的管理機(jī)制。
　　新建的國(guó)家級(jí)新區(qū)基本上是一區(qū)一策。國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院職能部門還專門為這些國(guó)家級(jí)新區(qū)建立有聯(lián)席機(jī)制，便于出臺(tái)相關(guān)政策，協(xié)調(diào)有關(guān)機(jī)構(gòu)，形成較強(qiáng)的推動(dòng)力。
　　科技部等部門對(duì)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)進(jìn)行了分類。針對(duì)“三類園區(qū)”（即世界一流高科技園區(qū)、創(chuàng)新型科技園區(qū)、創(chuàng)新型特色園區(qū)）分別制定戰(zhàn)略提升行動(dòng)目標(biāo)要點(diǎn)。
　　商務(wù)部等部門對(duì)國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的分類管理。對(duì)發(fā)展質(zhì)量與水平較高的省級(jí)開發(fā)區(qū)，按程序進(jìn)行升級(jí)。對(duì)土地等資源利用效率低、環(huán)保不達(dá)標(biāo)、發(fā)展長(zhǎng)期滯后的國(guó)家級(jí)經(jīng)開區(qū)，予以警告、通報(bào)、限期整改、退出等處罰，逐步做到既有升級(jí)也有退出。
　　十是影響新城新區(qū)的因素出現(xiàn)重大變化，核心能力建設(shè)成為獲得競(jìng)爭(zhēng)力的主要方式。
　　隨著重大基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善，各類新城新區(qū)已沒(méi)有絕對(duì)的區(qū)位交通優(yōu)勢(shì)。各類新城新區(qū)主要應(yīng)通過(guò)苦練內(nèi)功，進(jìn)行核心能力建設(shè)以獲得比較優(yōu)勢(shì)與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
　　制度的生產(chǎn)與突破能力。當(dāng)前，新城新區(qū)很難再通過(guò)照搬照抄上級(jí)政府的政府批復(fù)，獲得持久發(fā)展動(dòng)力。一方面，中國(guó)在規(guī)范地方政府行為，對(duì)地方政府的制度約束明顯增多。另一方面，中國(guó)要在2022年實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)制度基本定型，標(biāo)志著從上到下將要進(jìn)入制度創(chuàng)新高漲階段。新城新區(qū)管理部門如何通過(guò)研究，明確制度創(chuàng)新禁區(qū)、突破區(qū)，將成為未來(lái)新城新區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵。
　　規(guī)劃的制定與實(shí)施能力。在過(guò)去三十多年，新城新區(qū)基本上是一輪熱潮連接著一輪熱潮，粗放式、軟約束性的規(guī)劃，適應(yīng)或者說(shuō)支持了新城新區(qū)的這個(gè)發(fā)展階段。步入新常態(tài)后，新城新區(qū)的增量空間有限，迫使管理部門通過(guò)精細(xì)化的、強(qiáng)約束的規(guī)劃，推動(dòng)新城新區(qū)的內(nèi)涵式發(fā)展。
　　創(chuàng)新的集成與轉(zhuǎn)化能力。大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)、政府等私營(yíng)和公共部門聯(lián)合構(gòu)成的組織網(wǎng)絡(luò)及其相互聯(lián)系的創(chuàng)新體系，決定著國(guó)家、新區(qū)、新城的創(chuàng)新績(jī)效。如何實(shí)現(xiàn)新城新區(qū)范圍內(nèi)政府、產(chǎn)業(yè)、學(xué)術(shù)、研究、資本、中介、應(yīng)用等各微觀單元的系統(tǒng)化組織配置，這是下一階段新城新區(qū)努力的方向。
　　人才的集聚與培育能力。歸根到底，新城新區(qū)的發(fā)展需要具有新思想、新技術(shù)、新知識(shí)、新方法的人才。新城新區(qū)應(yīng)通過(guò)設(shè)立引導(dǎo)基金、知識(shí)產(chǎn)權(quán)作價(jià)入股等方式，鼓勵(lì)高端人才集聚。要通過(guò)發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，提升發(fā)展保障水平，培育足夠的技術(shù)技能型人才。