負(fù)面清單模式對(duì)中國(guó)建立推進(jìn)政府管理改革以及建立成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系具有重要意義，也成為國(guó)際投資新規(guī)則發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。然而，負(fù)面清單模式不僅在于“面”的推廣，更在于“度”的深化。
負(fù)面清單管理模式國(guó)際通行
負(fù)面清單產(chǎn)生于《關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)》烏拉圭回合關(guān)于《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的談判過程中。所謂“負(fù)面清單管理模式”是指建立“以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前負(fù)面清單方式許可管理為輔”的投資準(zhǔn)入管理體制，即政府將不允許外國(guó)投資者投資的相關(guān)產(chǎn)業(yè)列入“負(fù)面清單”，在此名單之外，政府不應(yīng)進(jìn)行太過嚴(yán)格的監(jiān)管。
2013年上海自貿(mào)區(qū)作為中國(guó)首個(gè)試點(diǎn)的試驗(yàn)區(qū)開始實(shí)施負(fù)面清單模式。上海自貿(mào)區(qū)2013年版的負(fù)面清單包括了國(guó)民經(jīng)濟(jì)18個(gè)經(jīng)濟(jì)行業(yè)門類，涉及89個(gè)大類、419個(gè)中類和1069個(gè)小類;編制特別管理措施共190項(xiàng)(約有17.8%的小類有特別管理措施)。其中，對(duì)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)(服務(wù)業(yè)和部分制造業(yè))按照小類表述，制造業(yè)限制小類占比約11.6%，服務(wù)業(yè)限制小類占比約23%，涉及面可謂甚廣。
目前世界上至少有77個(gè)國(guó)家采用了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單的外資管理模式，許多區(qū)域性貿(mào)易安排也采取了這種外資管理模式。尤其值得關(guān)注的是，美國(guó)力推的“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定(TPP)”、“跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴協(xié)議(TTIP)”等貿(mào)易協(xié)定談判，將未來開放的重點(diǎn)聚焦在服務(wù)貿(mào)易和投資領(lǐng)域，全力打造新一代國(guó)際投資貿(mào)易規(guī)則，“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的外資管理模式成為引領(lǐng)國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的新風(fēng)向。
中國(guó)實(shí)行負(fù)面清單管理是根本性變革
作為世界貿(mào)易大國(guó)，中國(guó)融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則體系的程度正在逐漸加深。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議2014年1月發(fā)布的《全球投資趨勢(shì)監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，2013年流入中國(guó)的外國(guó)直接投資達(dá)1270億美元，穩(wěn)居世界第二，與美國(guó)的差距進(jìn)一步縮小到320億美元。商務(wù)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，僅2013年全年新設(shè)立外商投資企業(yè)就達(dá)22773家�？梢哉f，負(fù)面清單模式是中國(guó)外商投資管理體制和政府管理經(jīng)濟(jì)方式的一次根本性變革。
2013年之前，我國(guó)外商管理模式一直采取的是準(zhǔn)入后國(guó)民待遇和正面清單的模式，對(duì)外商直接投資進(jìn)入進(jìn)行審批，通過外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄對(duì)外商投資產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和管理，外商投資項(xiàng)目分為鼓勵(lì)類、允許類、限制類和禁止類。十八屆三中全會(huì)后，我國(guó)以開放促進(jìn)改革，放寬外商投資準(zhǔn)入，推進(jìn)服務(wù)領(lǐng)域的投資自由化，將外商投資項(xiàng)目由核準(zhǔn)制改為備案制，將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理，積極構(gòu)建更加開放、公平非歧視的政策體系。
仍存在許多問題亟待解決
盡管商務(wù)部推行“可復(fù)制、可推廣”的負(fù)面清單管理模式至全國(guó)，但從深層次講，中國(guó)版負(fù)面清單管理模式仍存在許多亟待解決的問題：
首先，實(shí)現(xiàn)負(fù)面清單管理模式不是簡(jiǎn)單地“由正轉(zhuǎn)負(fù)”，把原來的鼓勵(lì)類去掉，把禁止類和限制類合并起來，再加上其他一些限制條件，而是要進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的邊界。因此，要對(duì)各行業(yè)各門類進(jìn)行重新分析評(píng)估，盡量縮短清單條目，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，否則過于冗長(zhǎng)、面面俱到的負(fù)面清單與正面清單無異，也就達(dá)不到激發(fā)市場(chǎng)活力的目的。
其次，負(fù)面清單管理模式意味著給予外資更多的自由，但是我國(guó)并不會(huì)喪失對(duì)外資的監(jiān)管權(quán)，負(fù)面清單只是將傳統(tǒng)上的事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮�、事后監(jiān)管。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，一方面，在外資準(zhǔn)入方面采取負(fù)面清單模式有利于促進(jìn)投資自由化;另一方面，負(fù)面清單模式意味著全面開放未來投資監(jiān)管體制，即使是那些國(guó)內(nèi)尚不存在的產(chǎn)業(yè)。這一模式的最大挑戰(zhàn)在于，采取負(fù)面清單模式時(shí)，若某一產(chǎn)業(yè)沒有列入例外或者不符措施，可能會(huì)導(dǎo)致其潛在地受到來自外國(guó)投資競(jìng)爭(zhēng)的損害。近幾年，一些跨國(guó)公司在中國(guó)采取雙重定價(jià)，排斥競(jìng)爭(zhēng)、收取不合理的高額專利許可費(fèi)等方式獲取壟斷暴利就是跨越壟斷紅線、損害消費(fèi)者權(quán)益。最近商務(wù)部展開的一系列反壟斷調(diào)查也是事出有因。因此，對(duì)于監(jiān)管部門而言，如何加強(qiáng)有效監(jiān)管將是一個(gè)非常嚴(yán)峻的課題。
第三，目前，我國(guó)有關(guān)外商投資準(zhǔn)入的政策法規(guī)過于繁雜，多頭管理、多層次立法、區(qū)域差異大、內(nèi)容欠缺統(tǒng)一性、規(guī)范性等等，問題十分突出。為此，有必要對(duì)現(xiàn)行外商投資準(zhǔn)入條例重新加以分類梳理，剔除其中重疊、交叉和沖突的政策，并逐步規(guī)范、透明并與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則接軌。但同時(shí)，更大的挑戰(zhàn)則在于對(duì)外資監(jiān)管的高水平透明度的要求，即不僅需要按照規(guī)定格式提供所有不符措施的詳細(xì)信息，而且實(shí)施這些措施的同時(shí)必須保持高標(biāo)準(zhǔn)的透明度。使用“負(fù)面清單”意味著未來投資監(jiān)管體制的全面開放，這需要中國(guó)做好充分準(zhǔn)備。
最后，“負(fù)面清單”的一個(gè)難題就是對(duì)東道國(guó)民資產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的保護(hù)問題。我國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)正處于發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，投資模式創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新層出不窮，但“負(fù)面清單”中列入的行業(yè)是有限的，因此，如何制定出既體現(xiàn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)保護(hù)的核心利益、又能夠?qū)σ恍⿷?zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)具有前瞻性的“負(fù)面清單”，并取得經(jīng)濟(jì)自由與經(jīng)濟(jì)安全之間的平衡，將是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。
