■NAES每周財(cái)經(jīng)觀察
●化解改革可能面臨的僵局，必須做好財(cái)稅改革具體方案的設(shè)計(jì)工作，讓具體方案更具專業(yè)性，更有可操作性。同時(shí)，具體方案的決策過程應(yīng)盡可能公開透明，讓公開透明來幫助決策。
●中央和地方財(cái)政關(guān)系的確定目前沒有明確改革方案。從原則上看，事權(quán)劃分應(yīng)尊重中國是大國的現(xiàn)實(shí)，中央不可能大包大攬，關(guān)鍵是從公共服務(wù)提供優(yōu)化的目標(biāo)出發(fā)，合理配置事權(quán)。而且，一旦事權(quán)配置完畢，就應(yīng)保持各級(jí)政府事權(quán)的確定性和穩(wěn)定性，并以法律的形式固定下來。
中央政治局通過“深化財(cái)稅體制改革總體方案”已近一年。財(cái)稅體制改革已在加快推進(jìn)之中。按照計(jì)劃，現(xiàn)代財(cái)政制度將在2020年基本建立起來。財(cái)稅體制改革難度很大，涉及面廣，必然沖擊全社會(huì)各方的既得利益，改變利益分配格局。不同的具體改革方案對(duì)各方的影響不同。利益受損方常常會(huì)以各種各樣的冠冕堂皇的借口阻礙改革的進(jìn)行。改革不得不面對(duì)這種局面。而且，隨著財(cái)稅改革的深入，這種利益沖突會(huì)愈發(fā)凸顯。特別是，財(cái)稅改革的復(fù)雜性和專業(yè)性與利益沖突混雜在一起，又會(huì)進(jìn)一步增加改革的難度。
化解改革可能面臨的僵局，必須做好財(cái)稅改革具體方案的設(shè)計(jì)工作，讓具體方案更具專業(yè)性，更有可操作性。同時(shí)，具體方案的決策過程應(yīng)盡可能公開透明，讓公開透明來幫助決策。公開透明的方案討論，可以集聚社會(huì)更多的專業(yè)力量，決策者因此可有更多更充分的方案來選擇，也可以讓那些過多強(qiáng)調(diào)某些部門、地方、組織、單位等利益的方案無藏身之處。
化解改革可能面臨的僵局，不可低估財(cái)稅改革具體方案設(shè)計(jì)的復(fù)雜性和專業(yè)性。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，需要在預(yù)算改革、稅制改革、中央和地方財(cái)政關(guān)系改革上有突破，并形成新的與國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化相匹配的制度。這是改革理念在深化財(cái)稅體制改革方案設(shè)計(jì)中的體現(xiàn)。財(cái)稅改革必須為國家的現(xiàn)代化服務(wù)，必須服務(wù)國家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明建設(shè)。為此，財(cái)稅改革需要在不同領(lǐng)域的目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡取舍。不同經(jīng)濟(jì)主體對(duì)與財(cái)稅改革具體方案有不同訴求，這很正常。改革方案就是要直面這些訴求，并力求在統(tǒng)一的框架內(nèi)解決問題。
從目前來看，預(yù)算改革方向相對(duì)明確�！叭嬉�(guī)范、公開透明”是改革的既定目標(biāo)。預(yù)算改革不僅僅是技術(shù)改革，而且還是政治改革。從技術(shù)改革的視角來看，發(fā)達(dá)國家在預(yù)算治理上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都值得我們借鑒。事實(shí)上，我們也已經(jīng)那么做了。無論是政府收支分類改革，還是中期財(cái)政規(guī)劃、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等等，都體現(xiàn)了這一點(diǎn)。技術(shù)改革還有一定難度。在全口徑預(yù)算管理的要求下，我國已經(jīng)形成以一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本子預(yù)算為主體的統(tǒng)一的預(yù)算體系，但是，國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制技術(shù)涉及許多有中國特色的難題，還需要技術(shù)攻關(guān)。國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入只是體現(xiàn)分紅收益是否合理，有沒有必要進(jìn)一步擴(kuò)展？國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是否需要更多的其他資料作為支撐并向社會(huì)公布？預(yù)算的公開透明與公共部門透明度提高的要求是一致的�，F(xiàn)在的關(guān)鍵是公開的節(jié)奏。改革不能因?yàn)槟承┱急群苄〉乃^不宜公開的數(shù)據(jù)而絆住公開的步驟。公開透明只能與整個(gè)國家的全面深化改革步驟匹配，但應(yīng)該有一個(gè)更加明確的時(shí)間表，同時(shí)要對(duì)“公開透明”做一個(gè)合理的界定。在許多時(shí)候，僅僅數(shù)據(jù)公開，而不輔之以相關(guān)文字背景資料，公開透明所要實(shí)現(xiàn)的增強(qiáng)監(jiān)督的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。
稅制改革目標(biāo)也較為明確，但在具體方案設(shè)計(jì)中，仍然有許多復(fù)雜性和專業(yè)性難題需要解決�！盃I(yíng)改增”試點(diǎn)很快就要告一段落，增值稅立法必須加快�！盃I(yíng)改增”不能忘記改革的初衷，那是為了稅制完善，為了讓增值稅的中性作用得到更充分的發(fā)揮。為此，需要解決增值稅稅率的設(shè)定難題，需要設(shè)計(jì)好金融業(yè)增值稅制類型方案。房地產(chǎn)稅制不能另起爐灶，而必須做好與既有的房地產(chǎn)相關(guān)稅制如房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅等的銜接工作。在某種程度上，新的房地產(chǎn)稅應(yīng)該要取代這些稅種，否則，房地產(chǎn)所承載的稅負(fù)就可能太重。稅制改革具體方案的設(shè)計(jì)還必須面對(duì)未來直接稅比重上升條件下，個(gè)人和家庭將直接與稅務(wù)部門打交道的新局面。不合理的稅制，將會(huì)讓稅收征管舉步維艱，不僅稅收收入收不上來，還會(huì)嚴(yán)重破壞政府的公信力。征稅的行政思維必須轉(zhuǎn)化為法治思維。只有經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序的稅收制度，才能更容易為人民所接受。
中央和地方財(cái)政關(guān)系的確定目前沒有明確改革方案。改革所涉及的事權(quán)劃分與財(cái)政關(guān)系密切，但從根本上說，事權(quán)劃分是行政管理體制改革和政治體制改革的難題。在事權(quán)劃分不夠規(guī)范的前提下，財(cái)政收入的劃分就缺少參照系。從原則上看，事權(quán)劃分應(yīng)尊重中國是大國的現(xiàn)實(shí)，中央不可能大包大攬，關(guān)鍵是從公共服務(wù)提供優(yōu)化的目標(biāo)出發(fā)，合理配置事權(quán)。而且，一旦事權(quán)配置完畢，就應(yīng)保持各級(jí)政府事權(quán)的確定性和穩(wěn)定性，并以法律的形式固定下來。任何單方面改革事權(quán)配置格局的做法，都需要有對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)和財(cái)力轉(zhuǎn)移配套，并經(jīng)由必要的法律程序。財(cái)政收入的劃分應(yīng)注重收入的激勵(lì)功能，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，并輔之以必要的約束機(jī)制，而非僅僅著眼于財(cái)力和短期目標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付制度改革難度極大。一般性轉(zhuǎn)移支付與公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，所賴以進(jìn)行的公式應(yīng)經(jīng)過更充分的論證。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的透明度還需要進(jìn)一步提高。
財(cái)稅改革的內(nèi)容還有許多。公共部門財(cái)務(wù)管理制度改革已經(jīng)迫在眉睫。否則，一些必要的財(cái)政支出無法進(jìn)行，一些項(xiàng)目的實(shí)施可能受阻，有力度的積極財(cái)政政策實(shí)施必然因此受影響。更重要的是，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用可能因?yàn)榻┯驳呢?cái)務(wù)制度而受到破壞。企業(yè)所得稅制改革也需要抓緊進(jìn)行。讓成本費(fèi)用的確定更加合理，讓收入的確定更符合實(shí)際，讓企業(yè)所得稅制更能適應(yīng)國際稅收管理的需要。
（作者為中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任、研究員）
