公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛推行采用政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)的大幕終于正式開(kāi)啟。
國(guó)務(wù)院辦公廳22日轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、中國(guó)人民銀行聯(lián)合制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式，這種模式就是PPP模式。它是Public
Private
Partnership的字母縮寫(xiě)，是政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。隨著上述《指導(dǎo)意見(jiàn)》的頒行，國(guó)內(nèi)持樂(lè)觀立場(chǎng)的媒體，把今年標(biāo)定為中國(guó)的“PPP元年”。
PPP模式最早發(fā)端于歐美發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。通過(guò)美英法澳加等多個(gè)國(guó)家的具體實(shí)踐，雖經(jīng)歷了前后近30年的實(shí)踐，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體國(guó)家操作順暢、拿得出手的可作為成功案例推介的PPP項(xiàng)目卻并不多見(jiàn)。所以，雖說(shuō)起了個(gè)大早，但歐美PPP模式的發(fā)育迄今難以形成規(guī)�；�(yīng)。
無(wú)論是發(fā)達(dá)還是欠發(fā)達(dá)國(guó)家，為社會(huì)提供公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目，歷來(lái)須由政府財(cái)政建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。由于公共服務(wù)與市場(chǎng)贏利之間具有天然的排斥性，由政府承建并運(yùn)營(yíng)公共服務(wù)設(shè)施乃市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的通行規(guī)則。此前數(shù)十年，歐美實(shí)體經(jīng)濟(jì)日益空心化，金融經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重泡沫化，與選票直接關(guān)聯(lián)的“民眾高福利”又永無(wú)止境，弄得歐美各國(guó)財(cái)政年年寅吃卯糧債臺(tái)高筑，而集中始建于二戰(zhàn)結(jié)束后的公共服務(wù)設(shè)施，經(jīng)歷數(shù)十年的使用大多陳舊老化急需更新，如此情勢(shì)下，逆市場(chǎng)規(guī)則而行的PPP模式才不得已跳了出來(lái)。由于私營(yíng)資本無(wú)利不起早，讓其為政府承擔(dān)公共服務(wù)責(zé)任，政府必須事先承諾確保其享有穩(wěn)定的贏利回報(bào)。然而，嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)是，歐美國(guó)家的財(cái)政狀況長(zhǎng)期未見(jiàn)好轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致先前的回報(bào)承諾難以兌現(xiàn)，令歐美這類本質(zhì)上屬于“拆東墻補(bǔ)西墻”的PPP模式很難長(zhǎng)期持續(xù)維系。
中國(guó)嘗試推廣PPP模式，其出發(fā)點(diǎn)與歐美有所不同。這兩年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)雖說(shuō)面臨持續(xù)的下行壓力，但實(shí)體經(jīng)濟(jì)整體健康，金融經(jīng)濟(jì)大體穩(wěn)定，政府財(cái)政基本面尚好。中國(guó)推廣PPP模式主要出于兩大考慮，一是釋放民間投資活力，“超前”補(bǔ)齊公共服務(wù)諸多短板，讓百姓更多享有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展紅利;二是借此擴(kuò)大投資緩釋當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)下行壓力。
去年至今，各地首批推出的PPP項(xiàng)目雖數(shù)以千計(jì)，投資概算超過(guò)數(shù)萬(wàn)億元，但據(jù)財(cái)政部預(yù)估，草簽了意向性合同(不具有法律約束力)的PPP項(xiàng)目不足總量?jī)沙�，真正成為正�?jīng)合同并已開(kāi)建的寥寥無(wú)幾。溫州軌交一期工程勉強(qiáng)吸納到15億元私營(yíng)資本，其開(kāi)出的固定回報(bào)是年息6%，由財(cái)政按年支付，若項(xiàng)目日后能贏利可另行參與分紅，這還是當(dāng)?shù)卣胺磸?fù)做工作”的結(jié)果。溫州當(dāng)局雖已使出了吃奶的勁兒，但對(duì)私營(yíng)資本仍缺乏吸引力。這也大體回答了為何推進(jìn)PPP模式地方很熱切、報(bào)道很熱鬧、私營(yíng)資本卻疑慮重叫好不叫座的原因了。
依據(jù)剛頒行的《指導(dǎo)意見(jiàn)》，雖已確立起試行PPP模式的政策框架，但針對(duì)具體項(xiàng)目實(shí)施必然出現(xiàn)的各種矛盾與沖突，能否有后續(xù)針對(duì)性政策切實(shí)保障私營(yíng)資本的權(quán)利，尤其是確�！皳Q市長(zhǎng)不換合同”，乃私營(yíng)資本對(duì)PPP項(xiàng)目觀望疑慮的深層原因。
眼下，可供私營(yíng)資本通過(guò)參建甚至運(yùn)營(yíng)PPP項(xiàng)目獲取投資回報(bào)的方式，除了固定利息回報(bào)外，還包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)授予、財(cái)政溢價(jià)回收私營(yíng)股權(quán)、運(yùn)營(yíng)減免稅、項(xiàng)目周邊土地捆綁開(kāi)發(fā)、財(cái)政信貸貼息等政策鼓勵(lì)手段，對(duì)此，地方政府從來(lái)就不缺乏創(chuàng)造性。問(wèn)題在于市長(zhǎng)有任期，PPP項(xiàng)目投資回收期通常需要數(shù)十年，后任乃至后后任市長(zhǎng)，對(duì)前任市長(zhǎng)開(kāi)出的條件，作出的回報(bào)承諾是否還買(mǎi)賬?這方面，私營(yíng)資本心存疑慮也是可以理解的。所以，政府自身的誠(chéng)信建設(shè)，既是PPP模式推廣的關(guān)鍵動(dòng)力，亦是最大阻力。未來(lái)數(shù)年，若政府誠(chéng)信建設(shè)能有大的突破，那么，PPP項(xiàng)目的建設(shè)在中國(guó)一定會(huì)大有“錢(qián)途”的。
