盡管近些年來我國在PPP管理方面在持續(xù)探索，但迄今還缺乏頂層設(shè)計(jì)和運(yùn)作管理經(jīng)驗(yàn)，這才導(dǎo)致各地PPP項(xiàng)目簽約率低、社會(huì)資本投資合作積極性不高以及水平參差不齊等問題。所以，眼下的關(guān)鍵是要設(shè)法從根本上提高社會(huì)資本投資積極性。為了使PPP項(xiàng)目庫項(xiàng)目分明，信息透明，政府與企業(yè)就一定得加強(qiáng)溝通，設(shè)法提升PPP中心管理效率，進(jìn)一步完善配套管理辦法和項(xiàng)目指引，提高社會(huì)資本投資效率。盡快健全相關(guān)法律法規(guī)，明晰相互責(zé)任，切實(shí)保護(hù)民營資本的利益。
在新一輪倚重投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的形勢下,政府正在力推政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式。就在幾天前，國家發(fā)改委在其官網(wǎng)上開辟了PPP項(xiàng)目庫專欄，發(fā)布了近2萬億的PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式參與建設(shè)及運(yùn)營。不過，筆者認(rèn)為，在不斷完善PPP體制、PPP模式的同時(shí)，還需要從根本上提高社會(huì)資本投資積極性。
國外PPP運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)資本的積極參與、政府部門的有力支持，健全的法律法規(guī)制度等都是PPP成功的必要保證。
從本質(zhì)上說，PPP的核心理念思維是通過廣泛的社會(huì)資本利用其專業(yè)能力提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品。PPP主要集中在軌道交通、市政設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、清潔能源、健康養(yǎng)老等亟待包括私人資本、外商資本在內(nèi)的更多社會(huì)資本進(jìn)入的公共服務(wù)領(lǐng)域。依據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，目前在全球范圍內(nèi)，PPP模式主要使用在能源、電力、交通以及水處理等行業(yè)，采用的形式以BOO、BOT、BROT等方式為主。據(jù)全球PPP研究機(jī)構(gòu)PWF的統(tǒng)計(jì)，自1985年至2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施的PPP名義價(jià)值達(dá)7751億美元;從地域上看，英國、澳洲等國家的PPP模式較為成熟，使用量也較大，而發(fā)展中國家相對(duì)使用較少，不過近年來也在快速增長中。英國是較早采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品建設(shè)的國家，也是當(dāng)前PPP模式最發(fā)達(dá)的國家之一。據(jù)英國IUK統(tǒng)計(jì)，截至2012年3月，英國累計(jì)完成PFI項(xiàng)目717個(gè)，項(xiàng)目資本支出合計(jì)547億英鎊，涉及的公共領(lǐng)域主要包括學(xué)校、醫(yī)院、公路、地鐵、監(jiān)獄、住房、廢物廢水處理等。其中，醫(yī)院、學(xué)校、交通等三大領(lǐng)域占比較多，超過了50%以上。加拿大的PPP市場成熟規(guī)范，項(xiàng)目推進(jìn)有力，各級(jí)采購部門經(jīng)驗(yàn)豐富，服務(wù)效率和交易成本優(yōu)勢顯著。自1991年至2013年，加拿大啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過630億美元，涵蓋全國10個(gè)省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。澳大利亞維多利亞州PPP項(xiàng)目主要集中在公共建筑、水處理、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、學(xué)校等。截至2013年底，共簽署23個(gè)項(xiàng)目合同，總投資156.4億美元。其中2個(gè)已終結(jié)，14個(gè)開始提供服務(wù)，7個(gè)完成合同簽訂。
我國自20世紀(jì)80年代以來，各地以BOT模式，引入外資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，代表項(xiàng)目有上海大場水廠、成都第六水廠、廣西來賓電廠、山東日照電廠等。2000年至今，部分地方就PPP模式展開了多種形式的探索，代表項(xiàng)目有國家體育場、深圳地鐵四號(hào)線、杭州灣跨海大橋、青島威立雅污水處理項(xiàng)目。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶以及“一帶一路”這三大戰(zhàn)略的過程中，PPP模式為民營資本提供了巨大商機(jī)。城市基礎(chǔ)設(shè)施根據(jù)不同的屬性，可分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩大類。非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施也被稱為“純公共品”，如城市道路、公園廣場等，大多不產(chǎn)生直接收益，一般由政府投資;經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施也被稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，能通過收費(fèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)收入，可采取引入私營部門參與投資的PPP模式。財(cái)政部2013年底曾組織PPP模式專題會(huì)議。十八屆三中全會(huì)提出的允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，實(shí)際指向就是PPP模式。去年12月,國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生。近日，財(cái)政部、國家發(fā)改委、央行三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》。該意見提出，落實(shí)和完善國家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項(xiàng)目采取PPP模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。隨著我國在多領(lǐng)域大力推廣PPP模式，上市公司參與PPP項(xiàng)目在提速。截至5月底，今年已有33家上市公司涉足PPP項(xiàng)目，同比大增57%，涉及金額高達(dá)1336.07億。有專家預(yù)計(jì)，下半年的PPP投資規(guī)模將可能超過上半年。
不過，盡管近些年來我國在PPP管理方面在持續(xù)探索，但迄今還缺乏頂層設(shè)計(jì)和運(yùn)作管理經(jīng)驗(yàn)，這才導(dǎo)致目前各地PPP項(xiàng)目簽約率低、社會(huì)資本投資合作積極性不高以及水平參差不齊等問題。所以，眼下的關(guān)鍵是設(shè)法從根本上提高社會(huì)資本投資積極性。
最突出的一點(diǎn)，就眼前情形而言，為了使PPP項(xiàng)目庫項(xiàng)目分明，信息透明，政府與企業(yè)就一定得加強(qiáng)溝通，以提高社會(huì)資本投資效率。國家發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫是從各地PPP項(xiàng)目中篩選出來的相對(duì)比較好的項(xiàng)目，在國家發(fā)改委官網(wǎng)上發(fā)布，有利于讓更多民營資本了解、投資這些項(xiàng)目，為推廣PPP項(xiàng)目提供了一個(gè)非常好的平臺(tái)，同時(shí)，也為民營企業(yè)在找項(xiàng)目方面節(jié)省了大量的時(shí)間與精力，實(shí)現(xiàn)PPP“一鍵式”投資。這些措施已為PPP項(xiàng)目高效運(yùn)作開了個(gè)好頭。
世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的研究均表明，大凡PPP市場較成熟的國家，都建立了國家PPP中心以及地方PPP中心。目前，我國財(cái)政部已成立了PPP中心，并制定了PPP指導(dǎo)意見和操作指南，完善了預(yù)算管理、政府采購等配套管理辦法，可以說PPP政策框架已基本成型。下一步要設(shè)法提升PPP中心管理效率，進(jìn)一步完善相關(guān)配套管理辦法和項(xiàng)目指引，引導(dǎo)地方按照流程規(guī)范開展PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。同時(shí)，也應(yīng)抓緊研究設(shè)立PPP融資支持基金，提高項(xiàng)目可融資性，引導(dǎo)PPP項(xiàng)目加快實(shí)施。
為完善實(shí)施PPP的環(huán)境，管理層還需盡快健全相關(guān)法律法規(guī)。確保在相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施前，確定項(xiàng)目的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，制定相關(guān)的PPP合同，明晰相互責(zé)任;項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，即便出了問題，管理層也不能越俎代庖，輕易實(shí)施行政壓力，一切按照法律、合同執(zhí)行，保護(hù)民營資本的利益。項(xiàng)目實(shí)施后，政府部門理應(yīng)不打任何折扣按合同約定與民營資本合理分配利益，進(jìn)而確保PPP項(xiàng)目順利運(yùn)轉(zhuǎn)。
