加快形成服務業(yè)主導的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，是工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的客觀要求，是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的客觀要求，是13億人消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的客觀要求，是內(nèi)外發(fā)展環(huán)境深刻復雜變化背景下的現(xiàn)實性、戰(zhàn)略性和主動性選擇。
“十三五”時期是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的最后“窗口期”。面對國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境和條件的深刻變化，轉(zhuǎn)型與改革的時間空間約束全面增強。在這個特定背景下，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型上“明大勢、看大局”，重在適應服務型消費全面快速增長的客觀趨勢，加快形成服務業(yè)主導的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。為此，就“十三五”規(guī)劃制定提出如下建議：
一、把握“十三五”服務業(yè)主導經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的大趨勢
總的判斷是：加快形成服務業(yè)主導的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，是工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的客觀要求，是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的客觀要求，是13億人消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的客觀要求，是內(nèi)外發(fā)展環(huán)境深刻復雜變化背景下的現(xiàn)實性、戰(zhàn)略性和主動性選擇。
1、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級對生產(chǎn)性服務業(yè)的依賴性全面增強�！笆濉笔俏覈鴱摹爸袊圃臁弊呦颉爸袊窃臁钡年P(guān)鍵時期。從國際經(jīng)驗看，制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級離不開研發(fā)、物流、銷售、信息等生產(chǎn)性服務業(yè)的快速發(fā)展。當前我國生產(chǎn)性服務業(yè)占GDP比重只有15%左右；相比之下，作為先進制造業(yè)強國，德國生產(chǎn)性服務業(yè)占GDP比重在45%～50%。到2020年要初步完成從工業(yè)2.0向3.0的升級，并奠定工業(yè)4.0的重要基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于走出一條以生產(chǎn)性服務業(yè)帶動制造業(yè)高端化的新路子。
2、人口城鎮(zhèn)化對生活性服務業(yè)的依賴性全面增強。2013年我國人口城鎮(zhèn)化率僅為36%，而2012年世界人口城鎮(zhèn)化率已達到52%左右，我國加快人口城鎮(zhèn)化進程還有很大空間，預計到2020年將達到50%左右。“十三五”從規(guī)模城鎮(zhèn)化走向人口城鎮(zhèn)化，意味著有近4億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城，這將帶來巨大的教育、醫(yī)療、文化等發(fā)展型消費需求，也將為生活性服務業(yè)釋放巨大的市場空間。
3、盡快形成服務型消費拉動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的新格局。當前，我國消費結(jié)構(gòu)正在從物質(zhì)型消費向服務型消費升級。目前，城鎮(zhèn)居民服務型消費比重已接近40%，預計到2020年服務型消費占比可能提高到45%，一些發(fā)達地區(qū)甚至可能達到50%～60%。消費結(jié)構(gòu)升級帶來巨大的消費需求。預計消費規(guī)模有可能從2013年的30萬億元提高到2020年的45～50萬億元。消費需求的釋放將為我國應對經(jīng)濟下行壓力提供重要支撐。這就需要加快消費驅(qū)動的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，以消費引領(lǐng)創(chuàng)新、以創(chuàng)新引領(lǐng)供給，在扭轉(zhuǎn)投資消費失衡格局的同時，為服務業(yè)主導的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供內(nèi)生動力。
二、把2020形成服務業(yè)主導的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)作為“十三五”規(guī)劃約束性目標
總的判斷是：“十三五”基本實現(xiàn)由工業(yè)主導向服務業(yè)主導的轉(zhuǎn)型牽動影響改革發(fā)展全局，不僅是保持7%左右經(jīng)濟增速的重要前提，也是形成質(zhì)量效率型經(jīng)濟增長方式的決定性因素。
4、服務業(yè)主導牽動影響轉(zhuǎn)型升級全局。一是近幾年，我國服務業(yè)每增長一個百分點，帶動GDP增長約0.4個百分點。如果“十三五”服務業(yè)年均增長10%，可以帶動4個百分點的經(jīng)濟增長，為中速增長奠定重要基礎(chǔ)；二是目前服務業(yè)每增長1個百分點能吸納約100萬個新增就業(yè)，如果服務業(yè)年均增長10%，未來5年每年將吸納新增就業(yè)1000萬人左右，成為吸引就業(yè)的主要渠道，并為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)開辟巨大的市場空間；三是如果2020年服務業(yè)占比達到55%，能源消耗量將下降14%左右，二氧化硫?qū)p排18%左右，將有效地擺脫重化工業(yè)的路徑依賴，為形成綠色發(fā)展新常態(tài)創(chuàng)造有利條件。
5、“十三五”有條件形成服務業(yè)主導的新格局。一是服務業(yè)進入快速發(fā)展時期，2001-2013年我國服務業(yè)年均實際增長10.6%，2015年第一季度我國服務業(yè)占比首次超過50%，成為結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的歷史性標志；二是服務業(yè)的投資空間巨大，教育、醫(yī)療等服務需求遠沒有得到滿足，到2020年總體實現(xiàn)基本公共服務均等化，至少需要新增數(shù)10萬億元的投資；三是我國工業(yè)部門80%以上是制造業(yè)，屬于高度市場化部門，而服務業(yè)50%以上仍被行政力量壟斷，一旦加快服務業(yè)市場開放，將釋放巨大的增長潛能。
6、明確服務業(yè)主導經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的基本目標。建議把服務業(yè)占比到2020年達到55%作為“十三五”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的約束性指標，爭取生產(chǎn)性服務業(yè)占GDP比重從15%提高到30%～40%；實現(xiàn)服務業(yè)兩位數(shù)的增長，服務業(yè)規(guī)模從2014年30.7萬億元擴大到2020年48～53萬億元。
三、加快服務業(yè)市場開放
總的判斷是：我國服務業(yè)發(fā)展不缺市場需求、不缺資金，關(guān)鍵在于市場開放，重點在于激活社會資本�！笆濉蹦芊裨诮�(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級上取得決定性成果，調(diào)動全社會的力量把服務業(yè)“蛋糕”做大，主要取決于服務業(yè)市場的開放進程。
7、服務業(yè)市場開放既是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵，又是市場化改革的戰(zhàn)略重點。改革開放37年來，工業(yè)部門絕大多數(shù)領(lǐng)域的市場已經(jīng)高度開放，但服務業(yè)領(lǐng)域市場開放嚴重不足，服務業(yè)難以利用國內(nèi)社會資本和外資做大“蛋糕”�！笆濉鄙罨袌龌母铮屖袌鲈谫Y源配置中發(fā)揮決定性作用，重中之重是讓市場在服務業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮決定性作用。
8、著力破除服務業(yè)領(lǐng)域壟斷。服務業(yè)領(lǐng)域全面實施企業(yè)投資的負面清單管理，各類資本平等進入負面清單之外的服務行業(yè)和領(lǐng)域。研發(fā)、物流、銷售、信息等生產(chǎn)性服務業(yè)對社會資本全面開放，在以電力、電信、石油、民航、郵政等為重點的壟斷行業(yè)，進一步破除各種形式的行政壟斷；壟斷行業(yè)的自然壟斷環(huán)節(jié)吸納社會資本廣泛參與，健全城市公用事業(yè)特許經(jīng)營制度，積極引導社會資本參與；加快以教育、醫(yī)療、健康、養(yǎng)老等為重點的生活性服務業(yè)市場對社會資本的全面開放。將反行政壟斷納入《反壟斷法》，對國有壟斷行業(yè)、城市公用事業(yè)、公共服務等領(lǐng)域的行政壟斷行為進行界定，清理不合理的行政法規(guī)。
9、放開服務業(yè)領(lǐng)域市場價格。修訂《政府定價目錄》，明確界定競爭性領(lǐng)域的服務業(yè)。凡競爭性領(lǐng)域的服務業(yè)，政府原則上不進行價格限制，全面放開價格管制。區(qū)分壟斷與非壟斷行業(yè)，建立不同的價格形成機制。對自然壟斷環(huán)節(jié)的服務業(yè)，仍實行政府定價；對競爭性環(huán)節(jié)的服務業(yè)，政府全面放開價格控制，引入競爭機制，實行企業(yè)自主定價，推動服務企業(yè)在競爭中形成價格。區(qū)分基本公共服務與非基本公共服務，對其實行不同的定價機制。在“�；尽钡那疤嵯拢腔竟卜⻊諆r格主要由市場決定；政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務、網(wǎng)絡型自然壟斷環(huán)節(jié)；對基本公共服務領(lǐng)域，政府仍保留定價權(quán)，以保障公益性。
10、加快服務業(yè)領(lǐng)域投資便利化改革。負面清單管理的成效應當落實到中小企業(yè)在服務業(yè)領(lǐng)域的投資便利化上。除國有資本投資需要項目備案之外，對社會資本投資不再審批，不再實施項目備案。在全面實施“三證合一”，推行“一證一號”的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，盡快實施企業(yè)自主登記制度。
11、依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，加快形成服務業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的制度環(huán)境。擴大國家中小企業(yè)發(fā)展基金規(guī)模，支持和鼓勵更多的地方政府設立中小企業(yè)發(fā)展基金，引導地方政府、創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)及其他社會資金支持初創(chuàng)期的中小企業(yè)和微型企業(yè)發(fā)展。搭建中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的制度平臺。鼓勵科技人員以技術(shù)入股，支持中小企業(yè)實行職工持股。建立中小企業(yè)公共信息平臺，鼓勵中小企業(yè)通過資源整合、資產(chǎn)重組，形成產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。推動傳統(tǒng)大企業(yè)向創(chuàng)新型企業(yè)轉(zhuǎn)型，把做強生產(chǎn)性服務業(yè)作為深化國企改革、發(fā)展混合所有制的重要任務，培育一批高端生產(chǎn)性服務業(yè)企業(yè)集團。加快知識產(chǎn)權(quán)法院的試點和普及，實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)民事、行政、刑事案件“三審合一”，抓緊研究出臺《知識產(chǎn)權(quán)法》。
12、加快服務業(yè)發(fā)展的政策調(diào)整。調(diào)整服務業(yè)與工業(yè)用地政策，對列入國家鼓勵類的服務業(yè)在供地安排上給予傾斜，采取過渡式的辦法逐步縮小服務業(yè)與工業(yè)用地價格差距，最終實現(xiàn)工業(yè)與服務業(yè)“同地同價”。抓緊落實國家關(guān)于服務業(yè)發(fā)展的價格政策，在全國范圍內(nèi)加快推進工商業(yè)水電氣“同網(wǎng)同價”，服務業(yè)與工業(yè)平等使用水電氣等資源要素。把實現(xiàn)服務業(yè)體制內(nèi)外人才政策平等作為實施國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的重要舉措，實現(xiàn)服務業(yè)體制內(nèi)外人才政策平等。改變各類科研課題集中在體制內(nèi)科研院所、知名高校以及科研與實際脫節(jié)的狀況，新增各類科研課題向社會科研機構(gòu)傾斜，向一線科研人員傾斜，鼓勵和支持事業(yè)單位人才到社會科研機構(gòu)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。
四、以“一帶一路”為總抓手加快服務貿(mào)易強國進程
總的判斷是：我國是服務貿(mào)易大國，但還不是服務貿(mào)易強國。在全球經(jīng)濟格局深刻變化和“一帶一路”開放戰(zhàn)略深度實施的大背景下，從服務貿(mào)易大國走向服務貿(mào)易強國，成為我國“十三五”形成開放型經(jīng)濟新格局的戰(zhàn)略選擇。
13、我國正處于從服務貿(mào)易大國向服務貿(mào)易強國轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。2014年，我國服務貿(mào)易規(guī)模超過6000億美元，成為全球第三大服務貿(mào)易國，但“大而不強”的特點突出。2014年我國服務貿(mào)易占外貿(mào)總額比重為12.3%，遠低于2013年全球平均19.6%、美國22.1%和印度26.5%的水平。建議把提高服務貿(mào)易占比作為“十三五”對外開放的重大任務，爭取到2020年，服務貿(mào)易總額超過1萬億美元，服務貿(mào)易占外貿(mào)總額比重提高到20%。
14、以服務貿(mào)易為重點形成自由貿(mào)易新格局。把發(fā)展服務貿(mào)易、特別是跨境金融服務，作為四個國內(nèi)自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)型升級的重點，全面實施負面清單管理制度和外商投資準入前國民待遇，打造服務業(yè)市場對外開放的實驗窗口。加快同“一帶一路”沿線國家和地區(qū)商建自由貿(mào)易區(qū)，形成自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡，拓展與這些國家在金融、信息、物流業(yè)等服務領(lǐng)域的開放合作。擴大雙邊和區(qū)域服務貿(mào)易協(xié)定，打破一些國家對我國服務貿(mào)易的壁壘，爭取“十三五”率先在新興經(jīng)濟體、歐洲等國家和地區(qū)取得突破。
15、加快發(fā)展服務外包，助推服務業(yè)企業(yè)“走出去”。擴大服務外包示范城市范圍，培育若干個具有特定服務區(qū)域和特色領(lǐng)域供應鏈整合能力的示范城市。重點發(fā)展軟件和信息技術(shù)、研發(fā)、設計、互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療、教育、健康護理、文化創(chuàng)意、交通物流等領(lǐng)域服務外包。盡快改革服務業(yè)企業(yè)“走出去”的審批制度，構(gòu)建包括金融服務體系在內(nèi)的服務業(yè)企業(yè)“走出去”的服務平臺。爭取國際服務貿(mào)易規(guī)則制定的主導權(quán)，以更加主動的態(tài)度推進雙邊、多邊、區(qū)域等層面的服務貿(mào)易談判。在推進APEC、G20等多邊貿(mào)易談判上發(fā)揮引領(lǐng)作用，在中美投資和貿(mào)易談判、中歐投資協(xié)定談判等方面實現(xiàn)重要突破。
五、以結(jié)構(gòu)性改革破解服務業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾
總的判斷是：我國改革開放以來所形成的一整套政策與體制安排，帶有激勵工業(yè)發(fā)展、抑制服務業(yè)發(fā)展的突出特征，走向服務業(yè)主導的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級面臨著結(jié)構(gòu)性矛盾的重大挑戰(zhàn)。加快推進財政、稅收、金融、教育等結(jié)構(gòu)性改革，成為走向服務業(yè)主導的重大任務。
16、改革中央地方財稅關(guān)系，改變地方政府對重化工業(yè)的過度依賴。合理界定中央地方職責分工，實現(xiàn)各級政府支出責任與財力相匹配。以形成有效的地方治理為目標改革中央地方財稅關(guān)系，探索通過消費稅、房地產(chǎn)稅、資源稅等改革賦予地方政府穩(wěn)定稅源，形成健全的地方稅體系，由此實質(zhì)性改變競爭性地方政府模式，使地方政府擺脫對重化工業(yè)的過度依賴。
17、形成有利于服務業(yè)發(fā)展的稅制結(jié)構(gòu)。繼續(xù)推進有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅，進一步加大對現(xiàn)代服務業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、中小微型企業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的減稅力度，爭取“十三五”時期每年結(jié)構(gòu)性減稅達到萬億元。爭取2015年完成服務業(yè)的“營改增”改革，形成服務業(yè)與工業(yè)公平稅負的稅制結(jié)構(gòu)。改革企業(yè)所得稅，試點將企業(yè)公益性支出全部納入抵扣范圍。
18、形成有利于服務業(yè)發(fā)展的金融結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展城市社區(qū)銀行等中小銀行，構(gòu)建為中小微企業(yè)和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務的銀行體系。擴大財政支持的中小企業(yè)貸款擔保基金，建立中小微企業(yè)貸款風險補償和融資性擔保風險補償機制，幫助中小企業(yè)降低融資成本。加快互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)發(fā)展，鼓勵和支持互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)利用大數(shù)據(jù)、云計算等提高運營效率，降低企業(yè)融資成本，創(chuàng)新產(chǎn)品和服務。進一步改革完善資本市場，加大利用資本市場為創(chuàng)新型企業(yè)融資的力度。
19、以發(fā)展職業(yè)教育為重點加快調(diào)整教育結(jié)構(gòu)�！笆濉卑寻l(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育放到更加突出的位置，實質(zhì)性降低社會資本進入中等職業(yè)與高等職業(yè)教育領(lǐng)域的門檻；簡化設立職業(yè)教育學院的審批，在土地使用、財政支持、政府購買公共服務、人才培訓等方面給予民辦職業(yè)教育機構(gòu)和公辦機構(gòu)同等的地位和待遇。鼓勵職業(yè)學校與合作企業(yè)通過學徒制、委托培養(yǎng)、購買合同等多種方式深入合作，對企業(yè)舉辦職業(yè)教育和培訓的投入部分給予稅收抵扣。加快專業(yè)與產(chǎn)業(yè)對接、課程內(nèi)容與職業(yè)標準對接、教學過程與生產(chǎn)過程對接、學歷證書與職業(yè)資格證書對接、職業(yè)教育與終身學習對接；探索把高等學校分成綜合型大學、研究型大學、技術(shù)應用型大學，加快推動一批高校轉(zhuǎn)型為技術(shù)應用型高校，選擇一批高等職業(yè)學校升級為技術(shù)應用型大學，不斷提高技術(shù)應用型大學在校生占比。
六、以政府購買服務為重點加快公共服務業(yè)市場開放
總的判斷是：隨著全社會公共產(chǎn)品需求全面快速增長，以政府機構(gòu)和事業(yè)機構(gòu)為主的傳統(tǒng)公共服務體制難以為繼。以政府購買服務為重點加快公共服務業(yè)市場開放，充分利用市場力量、社會力量擴大公共服務供給，成為“十三五”創(chuàng)新公共服務體制的重點。
20、明確“十三五”政府購買公共服務的約束性指標。在傳統(tǒng)事業(yè)單位體制下，政府購買公共服務發(fā)展相對滯后。2013年我國政府采購規(guī)模占全國財政支出的比重為11.7%，其中服務類僅占9.4%。而歐美發(fā)達國家政府采購規(guī)模占財政收入的比例為30%～40%，服務類占采購總額50%以上。建議把形成公共服務多元供給主體、多元競爭主體作為“十三五”完善政府購買公共服務制度的基本目標，加快形成法治化、規(guī)范化、透明化的政府購買公共服務的體制機制安排，爭取使政府采購規(guī)模占財政支出比重到2020年達到15%～20%，服務類占政府采購總額比重提高到30%～40%左右。
21、政府購買公共服務對體制內(nèi)事業(yè)單位與公益性社會組織一視同仁。除某些特殊領(lǐng)域外，多數(shù)公共服務領(lǐng)域原則上都要引入競爭機制，政府通過合同、委托等方式向社會組織購買公共服務。體制內(nèi)的事業(yè)機構(gòu)與體制外的公益性社會組織之間的公平競爭，在同樣成本下，誰能夠提供更多的公益性，政府就向誰購買公共服務。著眼于2020年基本公共服務均等化目標總體實現(xiàn)，加快形成公共資源配置社會化、市場化的政策體制安排，形成事業(yè)機構(gòu)、社會組織、企業(yè)單位組成的多元公共服務供給主體的新格局。
22、推動科教文衛(wèi)事業(yè)單位去行政化。實施政事分開、管辦分離�？平涛男l(wèi)等主管部門主要負責公共服務領(lǐng)域的宏觀決策、宏觀管理和監(jiān)管，將微觀職能下放到事業(yè)單位。按照事業(yè)單位的公益性強弱，而非行政級別高低確定配置公共資源。把事業(yè)單位改造成為法定機構(gòu)，實質(zhì)性推動事業(yè)單位去行政化，保持并提升其專業(yè)性、獨立性。研究制定事業(yè)單位向公益性社會組織轉(zhuǎn)型的綜合性改革方案和實施辦法，聯(lián)動推進行政體制改革、事業(yè)單位改革和社會治理體制改革。
23、放開公共資源市場。與事業(yè)機構(gòu)改革和發(fā)展公益性社會組織有機結(jié)合，適應多元化的公共需求，全面放開教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等民生領(lǐng)域的公共資源市場。適應城鎮(zhèn)化進程，把全面放開市政工程類、尤其是中小城鎮(zhèn)的公共資源市場作為發(fā)展混合所有制的重大舉措，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與基礎(chǔ)設施投資和運營，在污水處理、軌道交通、供水供暖等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施領(lǐng)域全面推廣PPP模式。與政府簡政放權(quán)和建設低成本政府相適應，全面放開公車等行政機關(guān)類公共資源市場，發(fā)揮市場在公共資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，切實降低行政成本。
24、加快建立公益法人制度。借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，賦予公益性社會組織公益法人地位。建立公益法人財產(chǎn)權(quán)保護制度，創(chuàng)新公益法人認定方式。成立獨立的公益法人認定機構(gòu)，如公益法人認定委員會，對公益法人進行認定，降低公益法人準入門檻。參照國際慣例，對公益性社會組織的捐贈免稅，對其從事的公益性活動收益免稅。政府依據(jù)公益法人提供的公益性服務，確定財政支持規(guī)模。
25、加快政府購買公共服務立法。將政府向社會購買公共服務納入《政府采購法》，規(guī)定政府向社會購買公共服務的范圍和程序，使之規(guī)范化、制度化。盡快出臺《公共資源監(jiān)管法》，明確界定公共資源社會化、市場化配置的范圍和監(jiān)管程序，加強社會公眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督，提高監(jiān)管的有效性。進一步細化政府向社會購買公共服務的指導目錄，使其更具有可操作性。
