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| 2009-06-17 秋風 來源:21世紀經(jīng)濟報道 |
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要弄清關于小產(chǎn)權(quán)房的爭論，需要回到問題的根本：土地的歸屬及政府對具有不同歸屬的土地可行使之權(quán)力的性質(zhì)。按照現(xiàn)行法律，中國的土地可歸于兩類所有權(quán)之下：一類是全民所有制，此類土地的所有權(quán)由國務院代表國家行使。另一類是農(nóng)村的勞動集體所有制，其具體所有者是村民集體組織如行政村或自然村。
現(xiàn)代的各國政府都有兩個不同身份。首先，它們是公共管理者，也即政府僅僅作為個人、企業(yè)之間交易的仲裁者，此即是公共管理權(quán)。應當說，這是政府的本分，也是古典經(jīng)濟學理想中的政府。以土地而言，政府對公民和企業(yè)所擁有之土地僅行使公共管理權(quán)，具體而言，政府對土地產(chǎn)權(quán)及基于此產(chǎn)權(quán)進行的各種交易提供法律支持和公共基礎設施支持，并進行監(jiān)管，私人則為政府這些公共服務納稅。
20世紀以來，各國政府又增加了一個身份。不少政府直接占有相當數(shù)量的資源、財產(chǎn)，包括土地，尤其是直接占有經(jīng)營性資產(chǎn)。這樣的政府類似于普通投資者、企業(yè)股東，是一個私法意義上的法人。正是后一點讓政府多出一個身份。就與政府的關系而言，國家所有的土地與集體所有的土地具有不同的性質(zhì)。政府對于農(nóng)民集體享有所有權(quán)的土地行使公共管理權(quán)。對于國有土地，政府除了可以行使公共管理權(quán)之外，又是其私法意義上的所有者，而完全可能呈現(xiàn)為一個追逐土地利潤最大化的角色。
當代中國的情形與各國相近。一些地方政府擁有的資源、財產(chǎn)和企業(yè)的數(shù)量極其龐大，因而兩種身份的并存也就表現(xiàn)得最為明顯。
依據(jù)上面的分析，可以得出一個結(jié)論：農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體組織，政府對它只行使公共管理權(quán)。當然，對于農(nóng)民對農(nóng)村土地使用權(quán)的行使，政府并不是不能進行管理，但政府對農(nóng)村土地的管理只是公共性質(zhì)的管理。政府需要站在交易過程之外，以維持正常的交易秩序為主要職責。即便我們擴張地解釋政府權(quán)力，政府也只能通過制定土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等方式，對農(nóng)村集體用地的用途進行安排。
但現(xiàn)實中，一些地方政府卻缺乏這樣的克制，沒有清晰地區(qū)分兩種權(quán)利、權(quán)力。一些地方政府把自己對國有土地可行使的兩種權(quán)力，直接用于農(nóng)村土地。之所以出現(xiàn)這種混淆，在很大程度上由于這些地方政府的利益考量。利益驅(qū)動它追逐自己擁有之土地范圍的擴大與收益的最大化。這兩項動機支持著目前的城鄉(xiāng)土地分割格局。一些農(nóng)民將自己的土地用于商業(yè)性開發(fā)建設，顯然會影響到地方政府對開發(fā)建設性用地的壟斷性收益。
如果政府想解決圍繞著土地而來的種種社會沖突，那就需要正本清源，厘清政府對不同類型土地的權(quán)力。從這個角度看，《土地管理法》應當考慮進一步規(guī)范政府對于各類土地的公共管理權(quán)。這種公共管理權(quán)既然是公共的，其基本原則就是平等地對待各種土地產(chǎn)權(quán)，包括國家所有權(quán)和農(nóng)民集體所有權(quán)，以及國家所有權(quán)與其上所設立之建設用地使用權(quán)。
而要做到這一點，就應考慮把政府在國有土地上的兩個身份區(qū)分開來，可以加強國土資源部專司土地之公共管理之職的力度，專門由此機構(gòu)承擔國有土地所有人的角色。類似的改革在國有企業(yè)領域已經(jīng)完成了。 |
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