據(jù)《南方都市報》報道，在上半年新增信貸增長7.37萬億后，管理層及銀行均已開始有意識地控制下半年的信貸規(guī)模。其中較為顯著的，是銀監(jiān)會近日的《固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法》和《項目融資業(yè)務(wù)指引》。有分析稱，地方政府主導(dǎo)的項目，則是銀行貸款的主要對象。因此，銀監(jiān)會此舉相當(dāng)于掐住了信貸增長的水龍頭，也表明，地方政府的財務(wù)狀況，已經(jīng)引起決策層重視。
在高速信貸投放的主體中，地方政府的投融資平臺是其中最為活躍、也是最為引人注目、同時也是最值得關(guān)注的融資主體。
所謂地方政府投融資平臺，實際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等不同類型的公司，這些公司通過劃撥土地等資產(chǎn)組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時再輔之以財政補(bǔ)貼等作為還款承諾，重點將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項目之中。
從2008年底以來，地方投融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢，據(jù)初步統(tǒng)計，目前全國有3000家以上的各級政府投融資平臺，其中70%以上為縣區(qū)級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平臺的負(fù)債總計1萬多億元，到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款；而2008年全國財政總收入才6.13萬億元。如此快速的信貸增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時也對銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險形成顯著的潛在壓力。
無論是從微觀的風(fēng)險管理角度還是從整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度看，地方投融資平臺的融資行為開始顯現(xiàn)巨大的風(fēng)險。
許多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平臺的負(fù)債，因此在客觀上有強(qiáng)烈的動機(jī)來推高土地價格，從而對房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動作用。
其次，在具體的項目選擇和決策上，地方政府替代企業(yè)，成為主要的決策者，其中的經(jīng)濟(jì)合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現(xiàn)過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資、或者是加劇產(chǎn)能過剩的投資，從目前一些地方新建在建工程和項目看，低附加值的建筑用鋼材、建材和焦炭等投資品需求上升推動了這部分原本已過剩的產(chǎn)能投資和生產(chǎn)增速出現(xiàn)加快之勢。
地方投融資平臺的融資狀況很不透明，商業(yè)銀行在與地方政府的互動中相對處于弱勢，使得銀行原來一直通行的一些控制與地方政府投融資平臺的風(fēng)險管理手段難以真正落實，目前主要依靠的往往是并沒有真正法律效率的財政擔(dān)保等形式。貸款資金實際上完全脫離借款人監(jiān)控，如果出現(xiàn)償還問題，商業(yè)銀行實際上難以進(jìn)行順利的追溯。
從財政運(yùn)行的角度看，這種大規(guī)模的地方投融資平臺主導(dǎo)的信貸高速增長，實際上增大了財政的隱形負(fù)債，在地方財政出現(xiàn)償還困難時，還是由中央財政承擔(dān)了事實上的支付責(zé)任。這在客觀上成為少數(shù)地方政府?dāng)D占信貸資源以及財政負(fù)債能力的一個重要渠道。
從宏觀政策的角度看，地方政府通過投融資平臺進(jìn)行大規(guī)模的借貸，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。例如，2009年高速增長的信貸投放大量通過地方政府投融資平臺進(jìn)入到一些大型的中長期基礎(chǔ)設(shè)施項目，不僅使得商業(yè)銀行貸款的集中度顯著提高，期限明顯延長，還使得明后年的信貸投放的調(diào)整空間極大降低。
為應(yīng)對上述風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)著手對地方政府投融資平臺進(jìn)行規(guī)范化、市場化和透明化的改革。
首先，提高地方政府投融資平臺的透明度，推動當(dāng)前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負(fù)債向及時公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。
其次，推動地方政府融資平臺融資行為的市場化。通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴(yán)格的自我約束。
第三，銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的對地方政府融資的風(fēng)險管理舉措。這包括對項目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控，以及對償還能力的深入分析，控制發(fā)放打捆貸款，重點跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力，來把握融資平臺的還款能力和貸款風(fēng)險。
第四，建立地方政府投融資責(zé)任制度。無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，期限必須盡可能與政府任期相一致，同時在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時探索實施地方政府財政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長
博士生導(dǎo)師) |
|