作為一級(jí)基層政權(quán)，小城鎮(zhèn)處在國(guó)家政權(quán)體系的末梢，權(quán)力小、責(zé)任大、能力弱。從　1998年起，以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員”為主要標(biāo)志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革開始起步，但究竟應(yīng)該如何繼續(xù)推進(jìn)，還存在許多爭(zhēng)議。今年一號(hào)文件的突出亮點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的鎮(zhèn)進(jìn)行行政管理體制改革，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，下放管理權(quán)限，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制。
　　在各地的調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，小城鎮(zhèn)行政管理體制改革的障礙性因素很多，但最根本的是政府職能錯(cuò)位。作為一級(jí)政府，小城鎮(zhèn)盡管工作在基層第一線，直接面對(duì)農(nóng)民，擔(dān)負(fù)著發(fā)展重任，但普遍缺乏獨(dú)立的決策和行政權(quán)力。尤其是財(cái)政、工商、稅務(wù)、公安等部門的垂直管理，小城鎮(zhèn)的管理手段被嚴(yán)重弱化，造成“看得見的管不著、管得著的看不見”的兩難處境。
　　分析其中的原因，主要是縣（市）與小城鎮(zhèn)的財(cái)政分成不合理，“一定三年、包死基數(shù)、超收分成、缺額不補(bǔ)”的辦法束縛了小城鎮(zhèn)的積極性。包死基數(shù)是指在財(cái)政收入基數(shù)以下的所有收入，對(duì)超過(guò)基數(shù)的財(cái)政收入才進(jìn)行分成，小城鎮(zhèn)因此希望基數(shù)越小越好。在決定基數(shù)和留成比重時(shí)，縣（市）名義上會(huì)與小城鎮(zhèn)協(xié)商，但也只能允許說(shuō)明本鎮(zhèn)的困難以獲得體諒與照顧，并無(wú)獨(dú)立的談判權(quán)。
　　筆者認(rèn)為，小城鎮(zhèn)在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定方面的作用，是縣（市）政府無(wú)法替代的。中央政策應(yīng)該更加貼近農(nóng)民以避免基層失靈，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家基層政權(quán)單位的前提下，整合包括縣派機(jī)構(gòu)在內(nèi)的職能部門。從各地的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以失靈，是因?yàn)闆](méi)有足夠的財(cái)力履行職能。因此，我認(rèn)為必須規(guī)范政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高小城鎮(zhèn)為農(nóng)村發(fā)展提供社會(huì)公共品的能力。值得注意的是，今年的一號(hào)文件明確要求提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障水平，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財(cái)稅、投融資等配套政策。
　　在落實(shí)今年一號(hào)文件的具體措施上，我認(rèn)為首先要確立小城鎮(zhèn)的法律地位，涉及地方自身發(fā)展的問(wèn)題交由小城鎮(zhèn)自己處理。包括提供教育、醫(yī)療、文化等社會(huì)服務(wù)；制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，修建公共設(shè)施；提供和維持道路、園林、交通設(shè)施、下水道工程等公共設(shè)施；扶植鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的實(shí)體議決中心。只有提高人大威信，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉才具有實(shí)質(zhì)意義。這也符合《地方組織法》第九條第七款的規(guī)定，能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及本屆政府對(duì)人大負(fù)責(zé)。
　　在調(diào)研中，筆者還注意到這樣一個(gè)現(xiàn)象，根據(jù)1984年設(shè)鎮(zhèn)的一般標(biāo)準(zhǔn)，在0.2萬(wàn)~10萬(wàn)人口這一相差懸殊的數(shù)值區(qū)間內(nèi)，全國(guó)共有近2萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)。其中，有403個(gè)鎮(zhèn)人口超過(guò)10萬(wàn)；有43個(gè)鎮(zhèn)人口超過(guò)20萬(wàn)；有10個(gè)鎮(zhèn)人口超過(guò)30萬(wàn)；有3個(gè)鎮(zhèn)人口超過(guò)50萬(wàn)。盡管發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)已經(jīng)具備很大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，有的甚至超過(guò)西部的一個(gè)省，但在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和決策權(quán)限上卻完全是一個(gè)鎮(zhèn)級(jí)建制，無(wú)法配置相應(yīng)的建設(shè)資金和管理人員。
　　針對(duì)這種情況，筆者認(rèn)為，應(yīng)按照今年一號(hào)文件的要求，結(jié)合小城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)際狀況給予發(fā)展空間和管理職權(quán)，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員編制。對(duì)于人口達(dá)到5萬(wàn)人以上，并進(jìn)入良性發(fā)展?fàn)顟B(tài)的小城鎮(zhèn)，可以直接設(shè)為縣轄市，盡可能把同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸并到同一行政區(qū)域。在這方面，福建省石獅鎮(zhèn)改為石獅市就是一個(gè)成功的范例。

（作者系北京大學(xué)地方政府研究院院長(zhǎng)）