科收來(lái)臨之際，西安市郭杜鎮(zhèn)郭南村的數(shù)百畝玉米田日前遭到不明大型車(chē)輛“橫沖直撞”，百余畝即將成熟的玉米被碾毀。郭杜鎮(zhèn)因毗鄰某開(kāi)發(fā)區(qū)，近年來(lái)因農(nóng)村土地征用問(wèn)題引發(fā)糾紛。本報(bào)記者馮國(guó) 攝

    國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需政策出臺(tái)后，如何既確保項(xiàng)目落地，同時(shí)又保住耕地紅線不被突破，近來(lái)日益成為輿論焦點(diǎn)。本報(bào)記者在地方調(diào)查了解到，我國(guó)中東西部地區(qū)不同程度出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地供應(yīng)矛盾突出的問(wèn)題，各地為確保“擴(kuò)內(nèi)需”新增項(xiàng)目按時(shí)開(kāi)工，存在突破用地“法律紅線”的強(qiáng)烈沖動(dòng)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，保增長(zhǎng)也要保紅線，應(yīng)高度警惕由此引發(fā)的粗放用地、搭車(chē)征地、侵犯農(nóng)民利益等違規(guī)違法用地現(xiàn)象。
 
    項(xiàng)目奠基忙用地指標(biāo)緊

    5月22日，記者來(lái)到山東省濟(jì)寧市，當(dāng)?shù)卣�在舉行一個(gè)“重大項(xiàng)目集中開(kāi)工典禮”。濟(jì)寧市國(guó)土局有關(guān)人士告訴記者，2008年四季度以來(lái)，項(xiàng)目開(kāi)工密集程度前所未有，地方領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)接不暇，只好每次把十多個(gè)項(xiàng)目“集中開(kāi)工”。
    據(jù)了解，除列入中央新增1000億元的投資項(xiàng)目外，濟(jì)寧市還準(zhǔn)備在2010年前實(shí)施499個(gè)市縣級(jí)儲(chǔ)備項(xiàng)目，還需新增建設(shè)用地5.9萬(wàn)畝。僅2009年，就有38個(gè)投資額在2億元以上的重點(diǎn)項(xiàng)目要開(kāi)工，需新增建設(shè)用地1.7萬(wàn)畝，其中耕地1.59萬(wàn)畝。而山東省今年下達(dá)的用地指標(biāo)只有8000畝左右，不到需要量的一半。
    據(jù)介紹，濟(jì)寧近期準(zhǔn)備開(kāi)工的項(xiàng)目，大多是近幾年受土地制約而沒(méi)有落地的。鄒城市的“嶧山化工”，計(jì)劃投入26億元開(kāi)展節(jié)能增產(chǎn)改造，需要建設(shè)用地210畝。盡管項(xiàng)目所有的環(huán)評(píng)、安評(píng)早已完成，非常符合產(chǎn)業(yè)政策，保增長(zhǎng)成效明顯，但由于老廠區(qū)周?chē)�全部是基本農(nóng)田，為調(diào)整土地規(guī)劃整整耽誤了3年多。如果按傳統(tǒng)的用地法規(guī)，這個(gè)項(xiàng)目是永遠(yuǎn)落不了地的，只是最近在“保增長(zhǎng)”大背景下才列入用地報(bào)批計(jì)劃。
    記者了解到，從全國(guó)形勢(shì)看，用地供需總?cè)笨诿�盾十分尖銳。2009年全國(guó)計(jì)劃新增建設(shè)用地630萬(wàn)畝，其中耕地315萬(wàn)畝。據(jù)國(guó)家土地督察局2月下旬調(diào)研顯示，2009年我國(guó)地方固定資產(chǎn)投資總額將達(dá)到206784億元，同比增長(zhǎng)21%。山東、江蘇、遼寧、廣東、河南名列投資總量前五位。各地上報(bào)的用地需求為980萬(wàn)畝，其中耕地430萬(wàn)畝，分別高于國(guó)家計(jì)劃指標(biāo)350萬(wàn)畝和115萬(wàn)畝。

    小調(diào)整難解用地急

    記者在基層了解到，為“擴(kuò)內(nèi)需”加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分地區(qū)為獲得建設(shè)用地想盡了辦法：
    山東省濟(jì)寧市汶上縣南站鎮(zhèn)與縣經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)“鎮(zhèn)區(qū)合一”。近年來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展迅速，6.6平方公里的建成區(qū)目前只剩下1300畝預(yù)留地，而今年上半年需要落地的項(xiàng)目就需要7000畝地。南站鎮(zhèn)黨委副書(shū)記龍茂義告訴記者，為了保證項(xiàng)目落地，去年鎮(zhèn)里按照6至8萬(wàn)元一畝的價(jià)格，從周?chē)�鄉(xiāng)鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)了596畝建設(shè)用地指標(biāo)。建設(shè)用地指標(biāo)買(mǎi)賣(mài)價(jià)格在當(dāng)?shù)刂鹉晟仙��?
    在武漢市黃陂區(qū)，截至今年5月份，全區(qū)固定資產(chǎn)投資比去年同期增長(zhǎng)90%。國(guó)土局局長(zhǎng)楊楓說(shuō)，今年全區(qū)用地量在1.2萬(wàn)畝左右，比去年增加40%以上，目前全區(qū)供地率達(dá)到90%以上，政府手中已沒(méi)有地可供了。一些社會(huì)項(xiàng)目投資者，已經(jīng)開(kāi)始與當(dāng)?shù)伛v軍商量，利用部隊(duì)的土地進(jìn)行工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。當(dāng)?shù)卣�府則認(rèn)為反正沒(méi)有管理權(quán)限，只要這些建設(shè)用地不算當(dāng)?shù)剡`法用地，不占用地方用地指標(biāo)，就不過(guò)問(wèn)。
    國(guó)家土地督察武漢局負(fù)責(zé)監(jiān)管湖北、湖南、貴州三省用地。2009年三省擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目用地預(yù)計(jì)達(dá)到62020公頃，而國(guó)家安排三省新增用地計(jì)劃只有26100公頃，盡管通過(guò)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”及盤(pán)活存量等途徑可解決5800公頃，但仍有30120公頃用地需求缺口(不包括國(guó)家重大工程項(xiàng)目使用國(guó)家預(yù)留的計(jì)劃指標(biāo))。

    跨線沖動(dòng)埋下隱患

    武漢局督察副專(zhuān)員鄧太火告訴記者，鄂湘黔三省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式是典型的投資、消費(fèi)“兩駕馬車(chē)”拉動(dòng)型，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)外依存度低，今年受?chē)?guó)際金融危機(jī)的影響較小，加快發(fā)展的沖動(dòng)強(qiáng)烈。在巨大用地缺口背后，隱藏著諸多隱患：
    第一，資金配套率低，容易造成“半拉子項(xiàng)目”。在2008年新增1000億中央投資項(xiàng)目中，中央與三省的投資比為1∶4.77，但地方配套資金到位率卻只有29.17%。
    有關(guān)人士分析，盡管中央已經(jīng)決定通過(guò)發(fā)行地方債的方式，緩解地方配套資金緊張的問(wèn)題，但總規(guī)模只有2000億元，與十多萬(wàn)億元的投資總額比是杯水車(chē)薪；盡管信貸閘門(mén)已經(jīng)打開(kāi)，但受?chē)?guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，政府投資對(duì)社會(huì)投資的拉動(dòng)作用將受到限制，資金到位仍十分困難。長(zhǎng)此以往，地方財(cái)力難以為繼，極有可能出現(xiàn)“半拉子”工程，形成新的土地閑置隱患。
    第二，高估用地需求易引發(fā)“粗放用地”、“搭車(chē)征地”。通常全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)與同時(shí)期用地增長(zhǎng)呈線性正相關(guān)。但目前各地上報(bào)的用地需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這一比例關(guān)系。
    以鄂湘黔三省測(cè)算，依照相關(guān)系數(shù)1.2158推算，2009年三省預(yù)計(jì)用地約40000公頃；按照固定資產(chǎn)投資規(guī)模同比例增長(zhǎng)模型計(jì)算，三省用地也在39700公頃左右。而三省上報(bào)的“擴(kuò)內(nèi)需”建設(shè)用地需求達(dá)到62020公頃，超出正常預(yù)測(cè)值的55.39%。
    國(guó)家土地督察武漢局賀楚華等專(zhuān)家分析認(rèn)為，在當(dāng)前“擴(kuò)內(nèi)需”大形勢(shì)下，從中央到地方層層建立重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)。由于任務(wù)重，時(shí)間短，有些項(xiàng)目醞釀?wù)撟C不夠也納入項(xiàng)目庫(kù)，很容易出現(xiàn)擠上項(xiàng)目、搭車(chē)用地的情況。各地建設(shè)用地上報(bào)數(shù)“虛高”，主要因?yàn)橄喈?dāng)一部分項(xiàng)目要多年實(shí)施，但在預(yù)測(cè)用地規(guī)模時(shí)“化分為整”“就高不就低”，產(chǎn)生了年度用地“泡沫需求”。這一狀況反映出盲目用地的傾向，極易引發(fā)“搭車(chē)”用地和囤積土地的現(xiàn)象，造成土地閑置和浪費(fèi)。

    土地違法問(wèn)責(zé)政策存在模糊地帶亟待廓清

    2008年6月1日，由監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部聯(lián)合出臺(tái)的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》(簡(jiǎn)稱(chēng)“15號(hào)令”)正式生效，在各地引發(fā)了一場(chǎng)“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”，有效倒逼地方政府將耕地保護(hù)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在同等重要的位置，對(duì)完善我國(guó)土地管理制度意義深遠(yuǎn)。

    擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目“落地”陷入兩難

    國(guó)家土地利用總體規(guī)劃是用地、管地的重要依據(jù)。今年上半年，基層國(guó)土部門(mén)反映，目前依然沿用的上一輪土地利用總體規(guī)劃，已與現(xiàn)實(shí)發(fā)展嚴(yán)重脫鉤。在“保增長(zhǎng)”背景下，舊的土地利用總體規(guī)劃已嚴(yán)重制約科學(xué)高效用地：突破舊規(guī)劃用地意味著違法，不突破則絕大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法落地。加快對(duì)新土地利用總體規(guī)劃的審批進(jìn)度，允許適度運(yùn)用新規(guī)劃成果，已迫在眉睫。

    山東城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤緩解用地難

    本報(bào)訊  近年來(lái)，山東省實(shí)施的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，通過(guò)推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村居民點(diǎn)的整理，實(shí)現(xiàn)擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地地塊的調(diào)整、互換、使用，有效擠用地存量，在一定程度上緩解了當(dāng)前“保增長(zhǎng)、保紅線”的“雙�！眽毫�。