編者按：8月26日，十屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法（草案）》首次提交審議。這部從2005年7月啟動(dòng)立法程序，歷時(shí)兩年多充分調(diào)研、認(rèn)真討論和反復(fù)研究論證才成型的法律草案，以建立基本管理制度為核心，對(duì)我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)做出了相關(guān)制度安排。作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法起草小組組長，全國人大環(huán)資委副主任馮之浚為本刊撰文，詳述了我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的“中國特色”。

    新世紀(jì)新階段，我國以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌全局，堅(jiān)持大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。但是，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)還處于起步階段，實(shí)踐中仍存在不少問題和障礙，迫切需要立法加以解決。
    由于我國所處的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，面臨的環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展問題不同，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，一方面要總結(jié)國內(nèi)外大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，另一方面要將時(shí)代特征、中國特色、行業(yè)特點(diǎn)和自身特長有機(jī)結(jié)合，形成有特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法。

特征之一：綜合管理法

    國外關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法，多由經(jīng)濟(jì)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，往往帶有很重的單項(xiàng)法的色彩。而我國在立法時(shí)，是由全國人大環(huán)資委牽頭，協(xié)同全國人大法律委、財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)法工委、國家發(fā)改委和國家環(huán)保總局的有關(guān)部門共同參加法律的起草工作，層次高，立意深，表明我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法并非單一法，而是涉及眾多相關(guān)部門的綜合性管理法律。立法的目的是為了實(shí)現(xiàn)“投入最小化、廢物資源化、環(huán)境無害化”，達(dá)到以最小發(fā)展成本獲取最大經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的綜合目的。
    與其他國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展歷程相比較，能更清楚地了解我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的這一顯著特征。如日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法從孕育、產(chǎn)生到不斷健全和完善，都體現(xiàn)出了明顯的環(huán)境保護(hù)色彩。1994年，日本內(nèi)閣制定環(huán)境基本計(jì)劃，首次提出“實(shí)現(xiàn)以循環(huán)為基調(diào)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制”。《環(huán)境白皮書》提出“環(huán)境立國”的新戰(zhàn)略，將環(huán)境保護(hù)提到了國家戰(zhàn)略的重要地位。盡管已經(jīng)做出上述努力，但是由生產(chǎn)和消費(fèi)產(chǎn)生的廢棄物仍然是日本面臨的主要國內(nèi)問題之一。為此，在1996年的《環(huán)境基本法》之下，日本于2000年召開“環(huán)保國會(huì)”，參眾兩院表決通過和修訂了《促進(jìn)資源有效利用法》等多項(xiàng)法規(guī)，并相繼頒布實(shí)施了廢棄物處理、資源有效利用、政府綠色采購以及涉及容器包裝、家電、建筑材料、食品和汽車再生利用等八部專門法。顯而易見，日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法起源于廢棄物問題，以解決環(huán)境污染問題為目標(biāo)，旨在解決整個(gè)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中面臨的環(huán)境問題，基本上是以環(huán)境保護(hù)為中心的法律。

特征之二：減量化優(yōu)先的全過程治理法

    由于發(fā)展階段的不同，發(fā)達(dá)國家的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法多強(qiáng)調(diào)資源化，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)。而我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法遵循“減量化是循環(huán)經(jīng)濟(jì)第一法則”的要求，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“減量化”，從而保證在發(fā)展的源頭上實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約，在發(fā)展的過程中實(shí)現(xiàn)多重利用，在發(fā)展的結(jié)果里實(shí)現(xiàn)綜合效益。
    德國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法與實(shí)踐在世界上廣受好評(píng)。該國礦產(chǎn)資源并不豐富，經(jīng)過工業(yè)化的大量消耗，不可再生的礦產(chǎn)資源所剩無幾。與此同時(shí)，大量的廢舊物資，如廢鋼鐵、老舊汽車、廢家電等卻“堆積如山”。這在客觀上要求對(duì)廢棄物進(jìn)行再生利用，以降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。此外，由消費(fèi)帶來的日益增加的垃圾（包括工業(yè)和消費(fèi)領(lǐng)域的廢棄物），也成為德國面臨的最大國內(nèi)環(huán)境問題之一。到上世紀(jì)中后期，德國意識(shí)到，簡單的垃圾末端處理并不能從根本上解決問題。于是，德國在1996年制定了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢棄物管理法》。該法的目的是徹底改造垃圾處理體系，建立產(chǎn)品責(zé)任（延伸）制度，要求在產(chǎn)品的生產(chǎn)和使用過程中盡量減少垃圾的產(chǎn)生，在使用后要安全處置或重新被利用。因此，德國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法是由垃圾問題而起，重點(diǎn)是“垃圾經(jīng)濟(jì)”（3R和最終安全處置），并向生產(chǎn)體系（企業(yè)）中的資源循環(huán)利用延伸。
    我國目前正處在工業(yè)化加速發(fā)展階段，不僅面臨因人口增加和生活水平提高而來自消費(fèi)環(huán)節(jié)的大量廢物問題，更面臨由于經(jīng)濟(jì)高速增長中生產(chǎn)經(jīng)營粗放、資源能源利用效率較低、污染產(chǎn)生排放嚴(yán)重所引發(fā)的資源環(huán)境問題。我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法將著力解決能耗物耗過高、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、前端減量化潛力大的問題，實(shí)現(xiàn)資源的高效利用和節(jié)約使用。為此，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法遵循：發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)在技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理和環(huán)境友好的條件下，以減量化優(yōu)先為原則的指導(dǎo)思想開展工作。
    減量化優(yōu)先原則與再利用和資源化優(yōu)先原則相比，包括了生產(chǎn)、流通和消費(fèi)領(lǐng)域內(nèi)所有的減量化活動(dòng)。比如，不僅對(duì)“減量化”有一些原則性的特殊規(guī)定，還分別對(duì)“生產(chǎn)過程中的減量化”和“流通、消費(fèi)過程中的減量化”提出了具體要求。同時(shí)，也提出要在“減量化”的前提下，做到“再利用和資源化”�？梢哉f，這是一部減量化優(yōu)先與資源綜合利用相結(jié)合的全過程治理法。

特征之三：既有總體框架，又重點(diǎn)突出

    我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法既有一般綜合法的框架，又突出主要工業(yè)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)，著力解決影響我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。比如，考慮到我國目前正處在工業(yè)化加速發(fā)展的階段，鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、紡織、食品等主要工業(yè)行業(yè)資源消耗高，資源利用效率低，污染物排放量大，其中的大企業(yè)在資源消耗中又占很大比重，在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，抓住了這些重點(diǎn)行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)，就等于抓住了資源節(jié)約和循環(huán)利用的關(guān)鍵。因此，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法專門設(shè)立了重點(diǎn)企業(yè)管理制度，明確提出節(jié)能減排的強(qiáng)制要求，并定期進(jìn)行審核。
    可見，從實(shí)際出發(fā)，突出重點(diǎn)，著力解決主要矛盾，是我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的重要指導(dǎo)思想之一。

特征之四：法律文本與配套法規(guī)有機(jī)結(jié)合

    我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法既要普遍適用于全國不同地區(qū)，又要涵蓋從資源開采到廢物最終處置的整個(gè)經(jīng)濟(jì)過程，還要突出重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)，因此，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法立法的同時(shí)，將會(huì)同有關(guān)部門研究制定與之配套的政策、法規(guī)、規(guī)范、制度、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)支撐體系，為我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展提供法律依據(jù)、技術(shù)保障和行為規(guī)范。
    目前，已出臺(tái)的配套文件中，關(guān)于基本制度的有11項(xiàng)，關(guān)于減量化的有24項(xiàng)，關(guān)于再利用和資源化的有10項(xiàng)，關(guān)于激勵(lì)措施的有16項(xiàng)。其中，與統(tǒng)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)等基本制度相配套，與國家質(zhì)檢總局職責(zé)相關(guān)的有30多項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，主要涉及節(jié)水、節(jié)材、可再生資源、廢舊產(chǎn)品及廢物的回收利用等四個(gè)領(lǐng)域。僅節(jié)水領(lǐng)域就涉及到《用水單位用水計(jì)量器具配備和管理通則》、《水嘴用水效率限額及等級(jí)》等10項(xiàng)配套文件。與評(píng)價(jià)和考核制度相配套的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其考核規(guī)定》，由國家發(fā)改委會(huì)同統(tǒng)計(jì)局、環(huán)保總局等有關(guān)部門正在研究制定中。眾多配套的規(guī)定、辦法、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法同步實(shí)施，保證了法律條文的嚴(yán)肅性和可操作性。

特征之五：制度安排十分完善

    我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展設(shè)立了八項(xiàng)基本制度。第一，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度，明確政府績效評(píng)價(jià)考核和鼓勵(lì)、限制或禁止措施的具體要求。第二，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和考核制度，杜絕一些地方重經(jīng)濟(jì)增長、輕資源和環(huán)境保護(hù)的做法。第三，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)、標(biāo)志和認(rèn)證制度，規(guī)范政府評(píng)價(jià)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的依據(jù)和手段。第四，建立以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度，明確生產(chǎn)者應(yīng)依法承擔(dān)其產(chǎn)品廢棄后的回收、利用、處置的責(zé)任。第五，建立對(duì)重點(diǎn)企業(yè)資源節(jié)約和循環(huán)利用的定額管理制度，加強(qiáng)對(duì)鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、建筑、造紙、紡織、食品等主要工業(yè)行業(yè)的高耗能、高污染企業(yè)的監(jiān)管。第六，完善產(chǎn)業(yè)政策制度，規(guī)范和引導(dǎo)符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，限制高消耗、高污染行業(yè)的發(fā)展。第七，建立政策激勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)各行各業(yè)的積極性，鼓勵(lì)走循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路。第八，建立明確政府、企業(yè)和公眾責(zé)任的有關(guān)制度，以在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)中，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、企業(yè)的主體作用和公眾的參與作用，形成推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體合力。
    以上八項(xiàng)制度準(zhǔn)確地把握了我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，確保權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有力、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，體現(xiàn)了激勵(lì)和約束兩方面的機(jī)制和措施，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)成為真正意義上的法治經(jīng)濟(jì)提供了制度保障。