我國(guó)有13多億人口，是世界上人口和勞動(dòng)力最多的國(guó)家。我國(guó)的就業(yè)問(wèn)題不同于發(fā)達(dá)國(guó)家，他們主要面臨青年勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題；也不同于其他轉(zhuǎn)軌國(guó)家，他們主要面臨轉(zhuǎn)軌帶來(lái)的結(jié)構(gòu)性失業(yè)和再就業(yè)問(wèn)題；還不同于其他發(fā)展中國(guó)家，他們主要面臨農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移就業(yè)問(wèn)題。我國(guó)就業(yè)所面臨的轉(zhuǎn)軌就業(yè)、青年就業(yè)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)同時(shí)出現(xiàn)、相互交織的“三碰頭”局面，決定了就業(yè)問(wèn)題之復(fù)雜，就業(yè)工作任務(wù)之艱巨，是世界任何國(guó)家都未有過(guò)的。

一、我國(guó)就業(yè)的現(xiàn)狀和問(wèn)題

　　1.改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)就業(yè)取得了巨大的成就。
　　——我國(guó)就業(yè)總量伴隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而持續(xù)增加，城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。2005年，我國(guó)城鄉(xiāng)從業(yè)人員達(dá)到7.6億人，比1990年增加了1.1億人，平均每年增加740萬(wàn)人。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%。
　　——與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)，就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。在就業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，1997年我國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員第一次超過(guò)農(nóng)業(yè)。在就業(yè)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)上，隨著取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的限制，人口城市化步伐明顯加快，城鎮(zhèn)就業(yè)比重逐年提高。此外，隨著非公有經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量中的份額不斷提高，已成為新增就業(yè)的主渠道。
　　——建立市場(chǎng)導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制，發(fā)展完善公共就業(yè)服務(wù)體系。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，1998年6月，中央在10號(hào)文中提出了“勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”的新時(shí)期就業(yè)方針，明確建立市場(chǎng)導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制。與此同時(shí)，政府公共就業(yè)服務(wù)能力不斷提高，建立了10萬(wàn)個(gè)以社區(qū)為平臺(tái)的下崗失業(yè)人員服務(wù)體系，公共就業(yè)服務(wù)體系正向制度化、專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化方向邁進(jìn)。
　　——建立積極的就業(yè)政策體系，成功解決了體制轉(zhuǎn)軌和結(jié)構(gòu)調(diào)整中下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問(wèn)題。2002年9月，在廣泛借鑒世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)我國(guó)各地成功做法的基礎(chǔ)上，黨中央、國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)再就業(yè)工作會(huì)議，頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，制定了具有我國(guó)特色的積極的就業(yè)政策體系。2005年底，在總結(jié)3年實(shí)踐的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，使原定的政策得到“延續(xù)、擴(kuò)展、調(diào)整和充實(shí)”，使我國(guó)積極的就業(yè)政策進(jìn)一步完善。2003年至2006年，通過(guò)大力實(shí)施積極的就業(yè)政策，我國(guó)就業(yè)再就業(yè)工作取得世人矚目的進(jìn)展，成功地解決了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問(wèn)題。
　　——職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)不斷發(fā)展，勞動(dòng)者素質(zhì)有所提高。通過(guò)加大職業(yè)培訓(xùn)工作力度，強(qiáng)化職業(yè)資格證書(shū)制度的實(shí)施，技能勞動(dòng)者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)得到了改善，帶來(lái)了全社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，推進(jìn)了人力資源開(kāi)發(fā)和資源替代戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。2.我國(guó)將長(zhǎng)期面臨嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)。
　　一是勞動(dòng)力供大于求的基本格局長(zhǎng)期存在。我國(guó)人口與勞動(dòng)力資源十分豐富，勞動(dòng)力供大于求的狀況將長(zhǎng)期存在。
　　二是就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾越來(lái)越突出。就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾在不同時(shí)期的表現(xiàn)不同，當(dāng)前主要表現(xiàn)為勞動(dòng)者素質(zhì)的不適應(yīng)和第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)偏低兩個(gè)方面。
　　三是新成長(zhǎng)勞動(dòng)力、農(nóng)村富余勞動(dòng)力、下崗失業(yè)人員“三碰頭”導(dǎo)致就業(yè)矛盾更加突出。
　　因此，面對(duì)嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)和巨大的就業(yè)壓力，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)比較充分的目標(biāo)，就必須進(jìn)一步加大就業(yè)工作力度，特別是需要通過(guò)法制化手段建立促進(jìn)就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

二、就業(yè)促進(jìn)立法是建立就業(yè)長(zhǎng)效機(jī)制的必然選擇

　　1.政府促進(jìn)就業(yè)和治理失業(yè)已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，立法成為世界各國(guó)促進(jìn)就業(yè)最普遍最重要的手段。
　　目前，國(guó)際社會(huì)對(duì)政府必須承擔(dān)促進(jìn)就業(yè)和治理失業(yè)的主要責(zé)任已形成共識(shí)，促進(jìn)就業(yè)普遍成為各國(guó)政府施政綱領(lǐng)的重要內(nèi)容，甚至成為政黨競(jìng)選的重要砝碼。立法已成為世界各國(guó)促進(jìn)就業(yè)最普遍最重要的手段。當(dāng)然，立法模式根據(jù)各國(guó)法律體系和立法傳統(tǒng)也是有所不同的。
　　2.我國(guó)憲法、勞動(dòng)法已有就業(yè)促進(jìn)的法律規(guī)定，但解決如此艱巨而復(fù)雜的就業(yè)問(wèn)題需要專(zhuān)門(mén)立法。
　　就業(yè)促進(jìn)的法律目前主要包含在《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》中。為解決我國(guó)長(zhǎng)期、艱巨而復(fù)雜的就業(yè)問(wèn)題，不僅需要有綜合性法律的原則性要求，而且需要專(zhuān)門(mén)的有具體規(guī)定的就業(yè)促進(jìn)立法，將實(shí)踐中證明行之有效的促進(jìn)就業(yè)政策上升為法律規(guī)范，將促進(jìn)就業(yè)措施明確為法律上的職責(zé)；按照“全面推行依法行政，努力建設(shè)法治政府”的目標(biāo)，明確政府在促進(jìn)就業(yè)中的重要職責(zé)，使政府工作不越位、不缺位、不錯(cuò)位；促進(jìn)就業(yè)涉及的主體非常廣泛，就業(yè)促進(jìn)立法必須采取綜合性的、高位階的立法模式，專(zhuān)門(mén)的《就業(yè)促進(jìn)法》則是最好的選擇。
　　3.我國(guó)積極就業(yè)政策的實(shí)踐和促進(jìn)就業(yè)工作機(jī)制的形成，為就業(yè)促進(jìn)立法創(chuàng)造了條件。
　　2002年，黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，實(shí)施了稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款、社保（社會(huì)保險(xiǎn)）補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、主輔分離（企業(yè)主業(yè)和輔業(yè)分離）、免費(fèi)就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)等扶持政策，初步形成了有中國(guó)特色的積極的就業(yè)政策框架。2005年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，對(duì)原有的政策進(jìn)一步延續(xù)、擴(kuò)展、調(diào)整和充實(shí)，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)發(fā)就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與擴(kuò)大就業(yè)的良性互動(dòng)；強(qiáng)化政策扶持，促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)；改進(jìn)就業(yè)服務(wù)，強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)；規(guī)范就業(yè)管理，加強(qiáng)失業(yè)調(diào)控；完善社會(huì)保障制度，建立與促進(jìn)就業(yè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制這五個(gè)主題，提出一系列鼓勵(lì)辦法和扶持措施。同時(shí)，總結(jié)吸收各地成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步增強(qiáng)政策措施的針對(duì)性和有效性，充實(shí)完善我國(guó)積極的就業(yè)政策。

三、對(duì)就業(yè)立法的幾點(diǎn)建議

　　借鑒世界各國(guó)就業(yè)立法，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，立法要堅(jiān)持以下原則：一是擴(kuò)大就業(yè)的原則。把擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè)的良性互動(dòng)；二是市場(chǎng)就業(yè)的原則。深化勞動(dòng)就業(yè)制度改革，完善市場(chǎng)導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制，保證勞動(dòng)者擇業(yè)自主權(quán)和用人單位用人自主權(quán)；三是平等就業(yè)的原則。禁止就業(yè)歧視，為勞動(dòng)者提供公平的就業(yè)機(jī)會(huì)；四是統(tǒng)籌就業(yè)的原則。統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力就業(yè)、農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。實(shí)現(xiàn)這些原則，要明確政府促進(jìn)就業(yè)的職責(zé)，完善市場(chǎng)導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制，形成促進(jìn)就業(yè)的工作制度和體系。
　　1.明確政府促進(jìn)就業(yè)的職責(zé)，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任。
　　——政府應(yīng)采取能夠擴(kuò)大就業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)施有利于擴(kuò)大就業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。將擴(kuò)大就業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加突出的位置，作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與擴(kuò)大就業(yè)的良性互動(dòng)。
　　——政府應(yīng)實(shí)行失業(yè)調(diào)控，努力保持就業(yè)局勢(shì)穩(wěn)定。失業(yè)調(diào)控是政府解決失業(yè)問(wèn)題的重要手段，目的是把失業(yè)率控制在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可以承受的范圍，包括四個(gè)方面的內(nèi)容：一是建立勞動(dòng)力調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度和就業(yè)登記、失業(yè)登記統(tǒng)計(jì)制度，全面準(zhǔn)確了解失業(yè)情況，更好地開(kāi)展有針對(duì)性的就業(yè)服務(wù)。二是建立就業(yè)和失業(yè)的評(píng)估制度。三是建立失業(yè)預(yù)警制度。四是完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，使失業(yè)保險(xiǎn)在促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)和減少失業(yè)方面發(fā)揮更加積極的作用。
　　——政府應(yīng)形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作的工作機(jī)制。制定落實(shí)就業(yè)政策需要政府各部門(mén)的密切協(xié)作，各司其職，共同推進(jìn)。應(yīng)通過(guò)立法確立全國(guó)促進(jìn)就業(yè)工作的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，共同做好促進(jìn)就業(yè)工作。
　　——政府應(yīng)完善公共財(cái)政投入制度。國(guó)家應(yīng)完善公共財(cái)政制度，各級(jí)政府要在財(cái)政預(yù)算中安排適當(dāng)比例的資金用于促進(jìn)就業(yè)工作。同時(shí)，國(guó)家實(shí)行有利于促進(jìn)就業(yè)的財(cái)政政策、稅收政策、信貸政策，鼓勵(lì)企業(yè)增加就業(yè)崗位，扶持失業(yè)人員就業(yè)，鼓勵(lì)勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的良性循環(huán)。
　　對(duì)政府上述職責(zé)的履行，應(yīng)建立責(zé)任報(bào)告和責(zé)任追究制度。政府要接受人大的監(jiān)督，定期報(bào)告就業(yè)形勢(shì)及就業(yè)目標(biāo)的完成情況；政府機(jī)關(guān)要建立問(wèn)責(zé)制度，明確責(zé)任主體和責(zé)任承擔(dān)方式，以保證就業(yè)目標(biāo)的真正落實(shí)。
　　2.完善市場(chǎng)導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制，建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。
　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力資源的配置主要通過(guò)勞動(dòng)力市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)就業(yè)也要在勞動(dòng)力市場(chǎng)這一平臺(tái)上來(lái)完成。要徹底改變目前由于地域、身份、行業(yè)、部門(mén)的原因造成的勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割狀態(tài)，建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序并充滿(mǎn)活力的勞動(dòng)力市場(chǎng)，促進(jìn)勞動(dòng)力按照市場(chǎng)的需要充分自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)最佳配置。因?yàn)閯趧?dòng)力流動(dòng)帶來(lái)的結(jié)構(gòu)配置變化和創(chuàng)新，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源泉之一。建立統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)、農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)工作，保障農(nóng)村勞動(dòng)者的平等就業(yè)權(quán)。
　　3.建立面向全體勞動(dòng)者的促進(jìn)就業(yè)制度，形成促進(jìn)就業(yè)的工作體系。
　　——建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)制度和體系。鑒于公共就業(yè)服務(wù)在為社會(huì)就業(yè)特別是弱勢(shì)群體服務(wù)中發(fā)揮的重要作用，需要通過(guò)法律明確國(guó)家發(fā)展公共就業(yè)服務(wù)事業(yè)，完善公共就業(yè)服務(wù)制度，建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，提高公共就業(yè)服務(wù)的質(zhì)量和效率，并明確公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)就業(yè)困難人員實(shí)施就業(yè)援助和服務(wù)的內(nèi)容。
　　——建立面向所有勞動(dòng)者的職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)資格證書(shū)制度和體系。需要通過(guò)法律明確國(guó)家建立職業(yè)培訓(xùn)制度，通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)使勞動(dòng)者素質(zhì)適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求。同時(shí)，建立職業(yè)能力評(píng)價(jià)體系，對(duì)規(guī)定的職業(yè)實(shí)行職業(yè)資格證書(shū)制度。
　　——建立困難群體就業(yè)援助制度。困難群體的就業(yè)援助包括：政府投資開(kāi)發(fā)的公益性崗位，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排就業(yè)困難人員，并給予相應(yīng)補(bǔ)貼；采取特別扶助措施促進(jìn)殘疾人就業(yè)；對(duì)因資源枯竭或者經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因造成就業(yè)困難人員集中的地區(qū)，采取特殊的扶持和幫助措施；通過(guò)稅費(fèi)減免以及給予社會(huì)保險(xiǎn)或崗位補(bǔ)貼等，鼓勵(lì)用人單位更多吸納就業(yè)困難人員。