制訂就業(yè)促進(jìn)法，是我國(guó)促進(jìn)就業(yè)工作走向法治化的關(guān)鍵一步。這部法律的草案由勞動(dòng)和社會(huì)保障部組織起草，經(jīng)國(guó)務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)、修改，于今年1月10日國(guó)務(wù)院第164次常務(wù)會(huì)議討論通過。1月20日，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提交議案，提請(qǐng)審議這部法律草案。草案按法定程序經(jīng)全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委審議后，于2月份十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十六次會(huì)議進(jìn)行了第一次審議。

一、就業(yè)促進(jìn)法的立法必要性

    人口眾多是我國(guó)的基本國(guó)情。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中華人民共和國(guó)2006年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2006年末全國(guó)總?cè)丝谝堰_(dá)13.14億人（不含我國(guó)的香港、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣�。�，其中城鎮(zhèn)人口5.77億人，鄉(xiāng)村人口7.37億人。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的條件下，較好地解決民生問題，是世界所公認(rèn)的既艱巨又復(fù)雜的任務(wù)。就業(yè)是民生之本，促進(jìn)就業(yè)是安國(guó)之策、是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工程、是國(guó)家管理的重要職責(zé)。自新中國(guó)成立以來，國(guó)家一直高度重視就業(yè)工作，總體上看解決得較好。進(jìn)入新世紀(jì)以后，國(guó)家根據(jù)新的就業(yè)形勢(shì)和特點(diǎn)，明確提出并實(shí)施了積極的就業(yè)政策。在這一政策的引導(dǎo)下和國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的帶動(dòng)下，2002年至2006年全國(guó)共實(shí)現(xiàn)1900多萬下崗失業(yè)人員再就業(yè)，每年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.3%以內(nèi)，“十五”期間新增城鎮(zhèn)就業(yè)崗位4318萬個(gè)、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力4000萬人左右，2006年新增城鎮(zhèn)就業(yè)1184萬人。這些工作成果來之不易，既直接保證和改善了數(shù)以千萬計(jì)的勞動(dòng)者的生活，又有力地維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定，為較大幅度地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)造了空間。
    但是，在當(dāng)前及今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的就業(yè)形勢(shì)仍不容樂觀。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部測(cè)算，今后幾年城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的就業(yè)崗位缺口在1300萬左右。同時(shí)，我國(guó)正處于城市化進(jìn)程較快的時(shí)期，有大量的農(nóng)村勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移。在工作層面上，下崗失業(yè)人員等困難群體就業(yè)、國(guó)有企業(yè)政策性破產(chǎn)等歷史遺留問題還需要花大力氣才能解決，高校畢業(yè)生和退役軍人就業(yè)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和失地農(nóng)民就業(yè)等新的矛盾又逐步顯現(xiàn)出來�？紤]到近期內(nèi)我國(guó)還不具備實(shí)現(xiàn)社會(huì)充分就業(yè)的條件，2006年10月通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出，到2020年實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)比較充分的戰(zhàn)略目標(biāo)。這一目標(biāo)仍然是積極的、艱巨的，需要進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)促進(jìn)工作。
    立法是促進(jìn)就業(yè)的重要手段。近年來，有許多全國(guó)人大代表提出議案，建議制訂或加快制訂就業(yè)促進(jìn)法。2005年12月，全國(guó)人大常委會(huì)勞動(dòng)法執(zhí)法檢查組向常委會(huì)第十九次會(huì)議建議，加快制訂就業(yè)促進(jìn)法。制訂就業(yè)促進(jìn)法，可以起到以下三個(gè)方面的作用：一是總結(jié)完善實(shí)踐中行之有效的各項(xiàng)政策措施，使之制度化。二是解決現(xiàn)有措施中時(shí)限較短、范圍較窄、門檻較高等問題，建立促進(jìn)就業(yè)的長(zhǎng)效機(jī)制。2002年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》、2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》所規(guī)定的一系列扶持政策，其有效時(shí)間都是3年。三是規(guī)范就業(yè)服務(wù)和就業(yè)管理工作。目前在這方面還存在著市場(chǎng)管理不規(guī)范、職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)工作相對(duì)滯后、就業(yè)服務(wù)和就業(yè)援助比較薄弱等問題。

二、就業(yè)促進(jìn)法的基本內(nèi)容

    目前就業(yè)促進(jìn)法草案主要規(guī)定了以下五個(gè)方面的內(nèi)容：
    一是明確國(guó)家促進(jìn)就業(yè)的原則和方針，規(guī)定政府和有關(guān)社會(huì)組織在促進(jìn)就業(yè)工作中的職責(zé)。草案規(guī)定，“國(guó)家把擴(kuò)大就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出位置，實(shí)施積極的就業(yè)政策，堅(jiān)持勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)的方針，多渠道擴(kuò)大就業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)就業(yè)比較充分的目標(biāo)�！蓖瑫r(shí)規(guī)定，“國(guó)務(wù)院建立全國(guó)促進(jìn)就業(yè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制”，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)促進(jìn)就業(yè)工作的需要，建立促進(jìn)就業(yè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制”，國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障部門具體負(fù)責(zé)全國(guó)的促進(jìn)就業(yè)工作，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門按照各自的職責(zé)分工開展促進(jìn)就業(yè)的工作，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)以及其他社會(huì)組織協(xié)助政府開展促進(jìn)就業(yè)工作。為了落實(shí)各級(jí)政府的工作職責(zé)，草案規(guī)定縣級(jí)以上人民政府把就業(yè)目標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定促進(jìn)就業(yè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，建立目標(biāo)責(zé)任制度，對(duì)所屬有關(guān)部門和下級(jí)政府進(jìn)行考核和監(jiān)督，定期向本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)報(bào)告就業(yè)工作情況。
    二是確定促進(jìn)就業(yè)的支持政策。草案規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)把擴(kuò)大就業(yè)作為重要因素考慮，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與就業(yè)政策。國(guó)家實(shí)行有利于就業(yè)的財(cái)政政策、稅收政策、信貸政策，縣級(jí)以上人民政府在財(cái)政預(yù)算中安排適當(dāng)?shù)馁Y金用于促進(jìn)就業(yè)工作，對(duì)某些困難就業(yè)人員創(chuàng)辦的個(gè)體工商戶和吸納他們就業(yè)的企業(yè)依法給予稅收優(yōu)惠，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)人員在一定期限內(nèi)給予小額信貸等扶持。對(duì)國(guó)家的企業(yè)發(fā)展政策、經(jīng)貿(mào)工作和縣級(jí)以上人民政府的投資管理工作，草案也提出了相應(yīng)的要求。
    三是規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序。草案規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)培育和完善統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的人才和勞動(dòng)力市場(chǎng)，規(guī)范市場(chǎng)秩序，創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境，促進(jìn)勞動(dòng)者通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)�！蓖瑫r(shí)規(guī)定，建立健全市場(chǎng)信息服務(wù)體系，完善市場(chǎng)信息發(fā)布制度，建立失業(yè)預(yù)警制度、勞動(dòng)力調(diào)查統(tǒng)計(jì)制度和就業(yè)登記、失業(yè)登記統(tǒng)計(jì)制度。草案還對(duì)職業(yè)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)范。
    四是建立鼓勵(lì)職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)的有關(guān)制度。草案規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府制定并實(shí)施以就業(yè)為導(dǎo)向的職業(yè)能力開發(fā)計(jì)劃，縣級(jí)以上地方人民政府逐步推行勞動(dòng)預(yù)備制度；國(guó)家建立促進(jìn)就業(yè)的職業(yè)能力評(píng)價(jià)體系，對(duì)規(guī)定的職業(yè)實(shí)行職業(yè)資格證書制度；企業(yè)建立職工培訓(xùn)制度，按照國(guó)家規(guī)定的比例提取職工教育經(jīng)費(fèi)。
    五是設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立健全就業(yè)與再就業(yè)援助制度。草案規(guī)定，政府設(shè)立的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)為勞動(dòng)者免費(fèi)提供公共就業(yè)服務(wù)，并規(guī)定了具體的服務(wù)內(nèi)容。草案要求各級(jí)人民政府建立健全就業(yè)與再就業(yè)援助制度，將就業(yè)援助與解決就業(yè)困難人員的生產(chǎn)生活結(jié)合起來，對(duì)其實(shí)行優(yōu)先扶持和重點(diǎn)幫助。

三、關(guān)于就業(yè)促進(jìn)法的若干立法問題

    （一）關(guān)于就業(yè)促進(jìn)法的定位。就業(yè)工作包括增加和開發(fā)就業(yè)崗位（或者從總體上，或者針對(duì)特定人群）、提升勞動(dòng)者素質(zhì)、開展就業(yè)服務(wù)和就業(yè)管理、反就業(yè)歧視等方面的內(nèi)容。社會(huì)的就業(yè)人口總量主要是由其經(jīng)濟(jì)規(guī)模、水平和結(jié)構(gòu)等因素決定的，因此嚴(yán)格地說就業(yè)促進(jìn)法也可以不包括就業(yè)服務(wù)和就業(yè)管理、反就業(yè)歧視等方面的內(nèi)容�？紤]到目前還沒有對(duì)就業(yè)各個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行分別立法的要求，目前就業(yè)促進(jìn)法對(duì)就業(yè)所有方面的內(nèi)容都進(jìn)行了規(guī)定，不失為一種較為實(shí)際的選擇。
    （二）關(guān)于勞動(dòng)力市場(chǎng)的名稱。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的概念體系中，勞動(dòng)力既包括體力勞動(dòng)者，也包括腦力勞動(dòng)者，它和生產(chǎn)資料、資本、技術(shù)等并列，都屬于生產(chǎn)要素的范疇。與勞動(dòng)力相對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)，一般通稱為勞動(dòng)力市場(chǎng)。在企業(yè)管理層面上，勞動(dòng)力又稱作人力資源，與其相對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)，也有稱作人力資源市場(chǎng)的。我國(guó)的勞動(dòng)者管理體制分為人事和勞動(dòng)兩個(gè)體系，由勞動(dòng)保障部門管理的勞動(dòng)者是一個(gè)小概念，主要是體力勞動(dòng)者。在這種體制下，目前分設(shè)有由人事部門管理的“人才市場(chǎng)”和由勞動(dòng)保障部門管理的“勞動(dòng)力市場(chǎng)”，因此又有人才市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)、人才和勞動(dòng)力市場(chǎng)等名稱。在就業(yè)促進(jìn)法采用哪一個(gè)名稱，是立法工作中有較多爭(zhēng)議的問題。從實(shí)際的需要看，體力勞動(dòng)者的就業(yè)和腦力勞動(dòng)者的就業(yè)都需要促進(jìn)，都需要加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)和就業(yè)管理，都需要加大政策扶持力度，不能因?yàn)槊�稱問題影響整個(gè)就業(yè)工作；從發(fā)展的需要看，應(yīng)當(dāng)縮小乃至取消對(duì)腦力勞動(dòng)者和體力勞動(dòng)者的制度差別，不能因?yàn)槊�稱問題以法律的形式固化這種差別；從立法工作的需要看，市場(chǎng)的統(tǒng)一并不要求管理的統(tǒng)一，采用統(tǒng)一的市場(chǎng)名稱不需要調(diào)整人事和勞動(dòng)兩個(gè)部門的職能。因此，對(duì)名稱的選擇問題需要做更深入的研究予以解決。
    （三）關(guān)于增強(qiáng)和保證就業(yè)促進(jìn)法的法律效力。吳邦國(guó)委員長(zhǎng)在十屆全國(guó)人大第二次會(huì)議上指出，本屆人大的立法工作要突出一個(gè)重點(diǎn)，就是提高立法質(zhì)量。就業(yè)促進(jìn)法的效力如何，體現(xiàn)在它實(shí)施后對(duì)就業(yè)促進(jìn)的實(shí)際效果。而促進(jìn)就業(yè)工作，除了要依照法律的要求進(jìn)行外，其實(shí)際力度如何還在很大程度上取決于根據(jù)每年的具體情況制訂的政策措施和工作安排，對(duì)這些政策措施和工作安排又不能在法律中做出十分具體的要求。因此為保證法律的效力，在法律中可以規(guī)定清楚的要盡量規(guī)定清楚，同時(shí)還要做好法律、條例等的銜接，根據(jù)法律的要求及時(shí)配套出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施辦法。