編者按 2007年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出，要加快社會(huì)保障體系建設(shè)。完善的社會(huì)保障體系是和諧社會(huì)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。加快社會(huì)保障體系建設(shè)涉及擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面、加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)資金的監(jiān)督管理等諸多問(wèn)題。在這些方面，國(guó)外社會(huì)保障模式改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)我們有重要借鑒意義。為深入了解這方面的情況，我們采訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所黨委書記鄭秉文教授，下面是他同本刊記者的談話。

    記者：在2006年11月23日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議聽取社會(huì)保險(xiǎn)基金審查情況的匯報(bào)時(shí)，溫總理指出，社會(huì)保險(xiǎn)基金是“高壓線”，任何人都不得侵占挪用，這充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)社保資金安全性的高度重視，同時(shí)，也顯示出社�；�金的高政治敏感度與高風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。為什么近來(lái)社保基金經(jīng)常出事?國(guó)外在這方面有什么經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我國(guó)有什么啟發(fā)?
    鄭秉文：我非常愿意淡談這些問(wèn)題。先從國(guó)外的一些基本制度談起。這就要涉及社保制度的模式選擇問(wèn)題。
    記  者：發(fā)達(dá)國(guó)家的社保模式有幾種?它們都有什么特點(diǎn)?尤其是從社保資金的運(yùn)作模式角度來(lái)看，如何劃分社保模式?
    鄭秉文：社保制度的模式劃分是個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題，學(xué)界的看法不太一致，有的學(xué)者將之分成三種、四種，也有的學(xué)者分成兩種，劃分的角度也不一樣。如果按照您剛才說(shuō)的僅從資金運(yùn)作的角度看，我們可以將之分成四種，那就是歐洲大陸模式、美國(guó)模式、拉美模式和新加坡模式等。
    記  者：您能否從資金的征集與支出、運(yùn)用與運(yùn)行、監(jiān)管與投資、待遇與給付等方面稍微詳述一下每個(gè)模式的基本特點(diǎn)?
    鄭秉文：好的，我先談?wù)勥@方面的情況，并盡量用簡(jiǎn)單的語(yǔ)言來(lái)描述，因?yàn)檫@涉及比較專業(yè)的一些內(nèi)容。
    先來(lái)看歐洲大陸模式。由于歷史的原因，歐洲大陸國(guó)家戰(zhàn)前行業(yè)保險(xiǎn)的痕跡比較完整地保留了下來(lái)，那就是基本以行業(yè)為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，資金封閉運(yùn)行，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，資金征繳渠道在大部分國(guó)家是由全國(guó)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但資金的管理與支付完全由行業(yè)成立的委員會(huì)負(fù)責(zé)，行政費(fèi)用列入成本，其法律地位是私人法團(tuán)性質(zhì)的NPO(非營(yíng)利組織)或NGP (非政府機(jī)構(gòu))，但它們代表的是具有公共性質(zhì)職能的特殊法人。有些國(guó)家是由公共部門來(lái)管理和征繳資金。在這方面，這些部門有點(diǎn)像我們國(guó)家的事業(yè)單位(但在我國(guó)這些單位會(huì)得到一定的財(cái)政撥款，有些是不用注冊(cè)的)，也有點(diǎn)像我國(guó)政府屬下的在有關(guān)部門進(jìn)行注冊(cè)的機(jī)構(gòu)(如各種基金會(huì)，但沒(méi)有財(cái)政撥款)。其待遇給付標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)和企業(yè)之間存在一定的差異性；繳費(fèi)雖然也是由雇主和雇員雙方共同繳納，但給付標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算公式基本是與繳費(fèi)掛鉤的，替代率一般在60—80%之間。在這個(gè)模式中，雇主和雇員的供款主要是“費(fèi)”的性質(zhì)，而不是“稅”。資金余額不大，基本沒(méi)有投資。
    再來(lái)看美國(guó)模式。這種模式主要存在于包括英國(guó)和加拿大等在內(nèi)的六七個(gè)英語(yǔ)國(guó)家。其特點(diǎn)是在融資上全國(guó)實(shí)行一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在征繳上全國(guó)由一個(gè)政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行，給付標(biāo)準(zhǔn)也是全國(guó)統(tǒng)一的，不管是收入較低的弱勢(shì)群體還是億萬(wàn)富翁，繳費(fèi)按工資比例繳納(當(dāng)然設(shè)有上限)，退休金給付的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過(guò)事先計(jì)算和設(shè)定好的，基本上與職業(yè)生涯的最后工資水平掛鉤，替代率一般在40—70%之間，例如，美國(guó)是42%。資金的運(yùn)營(yíng)完全采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，全國(guó)采取大收大支的方式，統(tǒng)一歸一個(gè)全國(guó)性機(jī)構(gòu)管理，幾乎完全投資于政府債券，而不做任何市場(chǎng)化的運(yùn)作。在這個(gè)模式中，美國(guó)最具有典型性。
    記  者：那么拉美模式和新加坡模式的特點(diǎn)與歐洲和美國(guó)模式有什么不同呢?
    鄭秉文：拉美模式是個(gè)新生事物，它誕生于1981年皮諾切特軍政府治下的智利。目前拉美大約有十幾個(gè)國(guó)家采取這種“智利模式”，這是一種被稱為私有化的模式，可以被看作是新自由主義的產(chǎn)物。盡管拉美這十幾個(gè)國(guó)家之間具有一定的差異，但總的來(lái)說(shuō)，其特點(diǎn)是建立個(gè)人賬戶，雇主和雇員的繳費(fèi)統(tǒng)統(tǒng)劃入個(gè)人賬戶，資金實(shí)行完全的市場(chǎng)化投資，一般來(lái)說(shuō)，政府指定若干個(gè)基金投資管理公司，賬戶持有人可以從中選擇，在投資過(guò)程中，賬戶持有人有權(quán)對(duì)資產(chǎn)配置進(jìn)行決策，在股票、企業(yè)債券和政府債券甚至國(guó)外投資中進(jìn)行選擇。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一，待遇水平完全看實(shí)際投資回報(bào)率如何，近十幾年來(lái)，收益率平均為8— 10%左右，還有超過(guò)10%的，非常可觀；在這種模式中，國(guó)家的責(zé)任就是維護(hù)資本市場(chǎng)的穩(wěn)定，提供若干基金管理公司的服務(wù)，對(duì)投資全過(guò)程實(shí)施監(jiān)管，個(gè)別國(guó)家通過(guò)建立保證基金的方式，對(duì)給付水平承擔(dān)很小的有限擔(dān)保責(zé)任。其典型案例是智利(有6個(gè)基金管理公司)，香港的強(qiáng)積金也算作此類模式(有19個(gè)受托人，321個(gè)成分基金)。僅從社保資金的投資回報(bào)率和資金的安全性來(lái)看，拉美模式基本是成功的。
    新加坡模式與歐洲大陸模式和美國(guó)模式全然不同，而與拉美模式相仿。該模式也引入個(gè)人賬戶，幾乎全部繳費(fèi)都被劃入賬戶，進(jìn)行市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)投資；利率由中央政府?dāng)M定，定期宣布，全國(guó)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但不是真實(shí)的投資回報(bào)率。英國(guó)前殖民地的十幾個(gè)國(guó)家采取新加坡模式，它被稱為“中央公積金模式”。該模式的投資管理完全由國(guó)家集中決策，統(tǒng)一投資。
    記  者：您介紹了這四種社保模式這么多的特點(diǎn)，您能否對(duì)它們作個(gè)比較簡(jiǎn)要的歸納?
    鄭秉文：我們可以這樣作個(gè)概括，這四種模式在融資方式上實(shí)際可以被劃分為現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制。歐洲大陸模式和美國(guó)模式(下簡(jiǎn)稱歐美模式)屬于前者，拉美模式和新加坡模式屬于后者。當(dāng)然，在融資方式上從上世紀(jì)90年代中期開始又出現(xiàn)了制度創(chuàng)新，那就是混合模式，即我國(guó)的統(tǒng)賬結(jié)合模式與歐洲的“名義賬戶制度”，我們下面在談到中國(guó)改革時(shí)可以另作論述。
    記  者：這些社保模式的效果如何?它們存在的問(wèn)題有什么不一樣?我們知道，全世界許多國(guó)家都在進(jìn)行社保制度改革，包括歐洲和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，在這些不同的模式之間，它們的改革目標(biāo)、困難和動(dòng)力是什么?解決問(wèn)題的辦法和改革的趨勢(shì)有什么差異性?
    鄭秉文：這個(gè)問(wèn)題你提得非常好，不同模式確實(shí)存在著不同的問(wèn)題。歐洲大陸模式的主要問(wèn)題可以歸納如下。第一，由于人口壽命預(yù)期不斷提高，養(yǎng)老成本的支付水平一直呈現(xiàn)出不斷高于收入的趨勢(shì)，這就是人們常說(shuō)的收不抵支。這是歐洲大陸模式存在的主要問(wèn)題，也是推動(dòng)歐洲改革的主要?jiǎng)右�。第二，由于歐洲模式的行業(yè)性特征，國(guó)內(nèi)范圍的勞動(dòng)力流動(dòng)不太容易，轉(zhuǎn)移接續(xù)很麻煩，即社保制度的便攜性很差，這對(duì)歐洲一體化進(jìn)程來(lái)說(shuō)就更是一個(gè)障礙了，這也是歐盟積極推動(dòng)成員國(guó)改革的重要原因之一。第三，社會(huì)養(yǎng)老的第一支柱替代率水平較高，而企業(yè)年金作為第二支柱不發(fā)達(dá)，所以，國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)比美國(guó)要高得多。這就是人們常說(shuō)的歐洲福利國(guó)家的弊端之一。簡(jiǎn)言之，歐洲模式的優(yōu)點(diǎn)在于其福利水平較高，共濟(jì)性較強(qiáng)，再分配力度較大；弊端在于國(guó)家的包袱沉重，財(cái)政壓力太大，于是就只好增加稅收，加大轉(zhuǎn)移支付力度，人民稅賦太重，負(fù)擔(dān)太大，這又反過(guò)來(lái)導(dǎo)致許多其他問(wèn)題的產(chǎn)生，如企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、居民消費(fèi)能力和勞動(dòng)激勵(lì)等問(wèn)題，社會(huì)活力受到影響，從而形成惡性循環(huán)。
    記  者：那么，與歐洲相比，美國(guó)的情況是不是要好一些呢?如果是，那其原因何在?其他兩種模式的情況如何?
    鄭秉文：雖然與歐洲一樣，美國(guó)也是實(shí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制，但效果卻截然不同：美國(guó)是當(dāng)今世界上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制最成功的案例，它的當(dāng)期財(cái)務(wù)狀況非常好，一點(diǎn)困難也沒(méi)有，根據(jù) 2006年5月發(fā)布的年度報(bào)告，截止到2005年 12月底，其社保資金余額將近1.9萬(wàn)億美元，即使一美元的繳費(fèi)收入也沒(méi)有，也足夠其支付四年的。與歐洲不同的是，美國(guó)的替代率較低，只有40%，一般來(lái)說(shuō)只有歐洲的一半左右；此外，由于社保資金完全用來(lái)購(gòu)買國(guó)債，根本不做任何市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)投資，資金非常安全，利率在7%左右，由國(guó)家承擔(dān)全部責(zé)任，回報(bào)率十分穩(wěn)定。與歐洲相比，美國(guó)還有一個(gè)最大的特點(diǎn)，那就是它實(shí)行的是一個(gè)大一統(tǒng)的制度，而不是像歐洲那樣呈碎片化的制度，所有的私人部門和公共部門都必須參加，一個(gè)制度，一個(gè)稅率，一個(gè)利率，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在聯(lián)邦政府層面大收大支，在全國(guó)范圍實(shí)行統(tǒng)籌，調(diào)劑能力非常強(qiáng)，任何公民可在任何地方流動(dòng)，在任何地方都可領(lǐng)取退休金，具有完全的便攜性。另外，美國(guó)社�；�金的第二支柱即企業(yè)年金制度非常發(fā)達(dá)，覆蓋率較高，達(dá)50%左右，回報(bào)率高，可以彌補(bǔ)基本社保的不足部分，所以，對(duì)退休人員來(lái)說(shuō)，其總體退休收入替代率并不比歐洲低。持有企業(yè)年金賬戶的人員2005年人均賬戶資金高達(dá)17萬(wàn)美元。再例如，美國(guó)各州的公務(wù)員都有企業(yè)年金，聯(lián)邦政府也有，收益率非常好，替代率高達(dá)110%，如果再加上基本保險(xiǎn)的40%，就高達(dá)150%。就是說(shuō)，退休以后的收入要比在職時(shí)還要高，所以，美國(guó)公務(wù)員的腐敗現(xiàn)象比較少，非常敬業(yè)，各級(jí)政府的效率都比較高，非常勤勉，因?yàn)樗麄兎浅Ｕ湎ё约旱墓ぷ�。最后一個(gè)特點(diǎn)是，美國(guó)是補(bǔ)救型的制度，即政府的作用是在市場(chǎng)失靈的地方予以“補(bǔ)救”，而不是歐洲的普惠型；美國(guó)的社保資源主要是用于救助弱勢(shì)群體，中產(chǎn)階級(jí)主要靠市場(chǎng)，例如，醫(yī)療保險(xiǎn)主要是針對(duì) 65歲以上的人和窮人，而沒(méi)有覆蓋全民的醫(yī)療保障，所以，美國(guó)的弱勢(shì)群體是靠美國(guó)的社保制度生活的，他們離不開這個(gè)政府，而廣大中產(chǎn)階級(jí)也非常擁護(hù)這個(gè)市場(chǎng)制度。這是歐洲所沒(méi)有的。
    記  者：那么美國(guó)社保制度的問(wèn)題是什么?
    鄭秉文：美國(guó)的問(wèn)題主要是長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題，據(jù)官方測(cè)算，到2017年時(shí)當(dāng)期收支盈余將達(dá)到平衡點(diǎn)，收支相抵，在這個(gè)拐點(diǎn)之后，隨之將出現(xiàn)收不抵支，其巨額資產(chǎn)余額可以一直堅(jiān)持到2040年，那時(shí)，美國(guó)社保制度的資產(chǎn)余額將是“零”。所以，美國(guó)改革的主要目的是未雨綢繆，而不是像歐洲那樣急需解決當(dāng)期的資金缺口。
    拉美模式和新加坡模式存在的問(wèn)題主要不是資金問(wèn)題。它們的回報(bào)率都很好，繳費(fèi)比例比歐洲低得多，個(gè)人和企業(yè)壓力都不大；與歐美相比，它們存在的主要問(wèn)題是兩個(gè)：一個(gè)是覆蓋率低一些，一個(gè)是替代率低一些，幾乎沒(méi)有社會(huì)共濟(jì)性。所以，它們的優(yōu)勢(shì)是在財(cái)務(wù)上國(guó)家沒(méi)有任何包袱，劣勢(shì)是個(gè)人的福利水平比較低。它們的共性就是資金的安全性非常好。
    記  者：您說(shuō)的這是它們的現(xiàn)狀。正如您講的，全世界所有國(guó)家?guī)缀醵荚谶M(jìn)行改革，那么，不同模式的改革重點(diǎn)有什么不同?難點(diǎn)有什么差異?改革的措施有什么區(qū)別?
    鄭秉文：由于它們之間存在的問(wèn)題不同，所以它們采取的改革措施及其取向當(dāng)然也是不同的。首先，歐洲大陸模式的改革的主要目標(biāo)是降低成本，增強(qiáng)財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性。為此，它們采取的辦法大致可以歸納為四種：一是降低待遇水平即替代率水平，二是提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，三是提高法定退休年齡以期達(dá)到增加制度收入的目的，四是擴(kuò)大投資渠道，以期提高回報(bào)率(主要是日本和韓國(guó)等東亞國(guó)家)。由于這四種辦法大多僅是改變制度的相關(guān)參數(shù)而已，所以，也被稱為“參數(shù)改革”，就是小步改革。與“參數(shù)改革”不同的是，還有一些國(guó)家采取了“徹底改革”的辦法，也稱為“激進(jìn)改革”，即對(duì)制度的結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本改革，如意大利、瑞典、波蘭等將現(xiàn)收現(xiàn)付制改為名義賬戶制。正如剛才我說(shuō)的，名義賬戶制度屬于一種混合模式。
    其次，美國(guó)模式養(yǎng)老制度的改革主要是做案頭設(shè)計(jì)工作，試圖將純粹的現(xiàn)收現(xiàn)付制改造成“部分積累制”(引入個(gè)人賬戶)，即采取“徹底改革”的方式，以期應(yīng)對(duì)幾十年以后出現(xiàn)的支付危機(jī)，方案早在2001年就已出臺(tái)，但由于民主黨的強(qiáng)烈反對(duì)和社會(huì)輿論的強(qiáng)大壓力，本來(lái)擬議中的2005年改革最終流產(chǎn)，估計(jì)布什任內(nèi)將無(wú)所作為。此外，美國(guó)在“非繳費(fèi)型”福利項(xiàng)目中的改革力度較大，改革取向與歐洲模式相同，主要是提高待遇給付的資格標(biāo)準(zhǔn)，如“1996年福利改革”就主要是針對(duì)相關(guān)家庭福利項(xiàng)目的。
    最后，拉美模式和新加坡模式采取的措施主要是強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平問(wèn)題。由于積累制基本解決了財(cái)務(wù)可持續(xù)性問(wèn)題，社會(huì)再分配問(wèn)題便提上了議事日程。一些國(guó)家紛紛在完全積累制之外再額外加上一個(gè)基本養(yǎng)老金，并惠及全體退休階層，而不管其經(jīng)濟(jì)狀況如何。這些做法就是世界銀行2005年提倡的五支柱理論中“零支柱”的做法，其目的在于提高待遇水平，削減貧困。采取中央公積金的新加坡模式的國(guó)家則試圖擴(kuò)大投資渠道，或是增加個(gè)人賬戶的投資因素�；蚴窃鲈O(shè)附加功能等。
    記  者：既然上述四類模式都在改革，以應(yīng)對(duì)正在變化的外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，那么，不同的國(guó)家有不同的路徑依賴、不同的歷史文化、不同的社保制度特性，這些國(guó)家的改革效果如何?命運(yùn)和前景如何?
    鄭秉文：正如您講的，由于它們所處的社會(huì)環(huán)境不同，改革的效果也存在著差異性，甚至很大的差異性。首先，改革最困難、阻力最大、效果最差的是歐洲大陸模式，甚至可以說(shuō)，歐洲模式的改革遇到了前所未有的巨大困難，改革屢屢失敗。歐洲模式的主要困難在于其制度的碎片化，例如法國(guó)由1500多個(gè)計(jì)劃組成，每個(gè)計(jì)劃都是一個(gè)利益主體，不同的主體都有自己特殊的利益，護(hù)士是護(hù)士的，電信是電信的，公務(wù)員是公務(wù)員的，待遇水平的差別也很大。于是，對(duì)哪個(gè)計(jì)劃進(jìn)行改革都會(huì)遭致激烈的反對(duì)。十幾年來(lái)，歐洲大陸的改革成效最小，步伐最小，代價(jià)最大，震動(dòng)最大，最典型的是法國(guó)，哪屆政府改革都冒著相當(dāng)?shù)恼�治風(fēng)險(xiǎn)，甚至總理為此下臺(tái)也不鮮見(jiàn)；德國(guó)改革的行動(dòng)比較謹(jǐn)慎，沒(méi)出大亂子，但步伐很小，舉措有限；西班牙、葡萄牙等其他國(guó)家的情況大同小異。所以，這些國(guó)家只能采取參數(shù)式改革，即使這樣，也是舉步維艱。只有意大利的情況稍有特殊。北歐國(guó)家的情況就更特殊一些，改革動(dòng)作較大，成效比較顯著，這里不作詳述。
    其次，采取美國(guó)模式的國(guó)家遇到的困難較小。由于這些國(guó)家的社保制度是大一統(tǒng)的，且由于是補(bǔ)救型的，弱勢(shì)群體是其主要的受益群體，來(lái)自社會(huì)的阻力就非常小，并且，本來(lái)水平就較低，任何改革都不會(huì)引起較大震動(dòng)。歐洲改革遇到的阻力主要來(lái)自社會(huì)上的不同群體，表現(xiàn)為街頭政治和社會(huì)騷亂甚至社會(huì)動(dòng)蕩，而美國(guó)模式的改革阻力則主要來(lái)自政黨和派別對(duì)改革模式的爭(zhēng)論，主要是代議制中不同觀點(diǎn)的政治紛爭(zhēng)，表現(xiàn)在上院下院的爭(zhēng)斗和院外集團(tuán)的壓力上，而不在街頭上。只要法案通過(guò)，全國(guó)一盤棋的效率和效果就會(huì)立竿見(jiàn)影。而歐洲則相反，即使通過(guò)了立法，也會(huì)在街頭政治壓力下而予以廢除。簡(jiǎn)言之，歐洲改革的斗爭(zhēng)大多體現(xiàn)在社會(huì)與國(guó)家、民眾與政府、工會(huì)與當(dāng)局的層面上，帶有強(qiáng)烈的工人運(yùn)動(dòng)色彩，對(duì)立情緒非常明顯；而美國(guó)模式則更多地是通過(guò)程序化的方式，體現(xiàn)在政黨派別之爭(zhēng)上，是改革的不同觀點(diǎn)的對(duì)立和爭(zhēng)論。
    相比之下，拉美模式和新加坡模式就顯得簡(jiǎn)單得多，因?yàn)樽陨隙�下的改革模式再加上大一統(tǒng)的社保制度形成了全國(guó)性的聯(lián)動(dòng)，改革的制度成本非常小，容易進(jìn)行。它們面臨的主要任務(wù)是，在一個(gè)比較成熟的制度下，如何反貧困的問(wèn)題。(來(lái)源：《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》)