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為何地方政府熱衷爭奪金融資源——分稅制下地方政府的必然選擇
在中國社會科學(xué)院金融研究所近日發(fā)布其最新的《中國地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評價（2006—2007）》，并對全國31個省級行政區(qū)、90個中心城市、324
個地級以上城市的金融生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的綜合評價和排序即將全部出爐之際，記者獨家專訪了中國社科院金融研究所所長、該項目主持人李揚。
記者：為何將地方政府對經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作為金融生態(tài)環(huán)境評價的一個很重要的標(biāo)準(zhǔn)？您提到過，自分稅制改革以后，各級政府對經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)性越來越強(qiáng)。這對金融體系有怎樣的影響？
李揚：分稅制改革后，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)生了一項根本性的結(jié)構(gòu)變化，經(jīng)濟(jì)增長的政治推動力從中央政府轉(zhuǎn)為地方政府。地方政府已不再只是中央在地方的延伸和代理機(jī)構(gòu)，它已經(jīng)成為了一個有其獨立利益的實體，并在中央與地方之間形成了新的行政管理體制。這種體制對于金融體系的影響主要表現(xiàn)在三個方面：
一是分稅制下地方政府財權(quán)事權(quán)不對等，誘發(fā)中央和地方、上級和下級政府間的機(jī)會主義博弈；二是現(xiàn)行政績考核導(dǎo)向成為各級地方政府主導(dǎo)的投資擴(kuò)張的強(qiáng)勁驅(qū)動力；三是制度供給的缺失使得地方政府可以毫無約束地主導(dǎo)資源配置。
應(yīng)該講，任何一個轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的過程就是中央政府打破地方軟約束和向地方政府分權(quán)的推進(jìn)過程。中央政府通過權(quán)力分解和下放，以圖打破長期以來束縛經(jīng)濟(jì)發(fā)展的僵化計劃體制。中央政府的財政分權(quán)和權(quán)力下放，不僅是市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀要求，也是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型成功和深化的重要保證。
由此，才可能形成成熟市場經(jīng)濟(jì)的所謂“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦”的格局。1994年的分稅制改革也的確給我國在一定程度上帶來了財政的某種聯(lián)邦化趨勢，地方開始從一個不具法人地位，也不被承認(rèn)享有獨立利益的“車間”，開始向一個由中央“控股”的、擁有合法獨立地位和利益，并可以此與中央及其他地區(qū)進(jìn)行合理利益博弈的
“子公司”演變。
記者：這不是有利于發(fā)揮多個積極性嗎？
李揚：但是，上、下級政府的財政相互獨立卻導(dǎo)致上級政府很容易發(fā)生機(jī)會主義行為，把問題盡量往下級政府壓，把資金盡量往本級政府抽調(diào)。在這種體制格局下，利益博弈的邊界就必然會溢出體制之外，形成所謂“上有政策，下有對策”的局面，地方政府短期化傾向加劇，促使地方動用一切當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行灰色的甚至是非法的博弈。
由于很多地方政府入不敷出，又缺乏地方債券等正常的融資渠道，求助中央政府撥款就成為必然之勢，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付遂成為地方政府預(yù)算收入的中央項目。而就當(dāng)前的情況論，中央財政的轉(zhuǎn)移支付能力畢竟有限，于是，地方政府自然就要把眼光投向金融資源。
問題是，隨著改革的逐步深化，金融資源已經(jīng)基本上按照市場化原則在全國范圍內(nèi)分配，基于這一機(jī)制，金融資源向富裕地區(qū)集中便成為必然。在這種情況下，貧窮地區(qū)的地方政府便只能通過行政或其他超經(jīng)濟(jì)的手段爭奪區(qū)域內(nèi)國有銀行分支機(jī)構(gòu)的金融資源。
從某種意義上說，在財政產(chǎn)權(quán)相對明晰的同時，中央和地方政府各自都存在不同程度的機(jī)會主義傾向的情況下，通過金融渠道爭用中央政府控制的金融“租金”，實際上是地方政府變相地與中央政府進(jìn)行財政資源競爭的表現(xiàn)形式之一；而不發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府對國有金融系統(tǒng)之金融資源的爭奪則是一種無奈的選擇。
中國銀行業(yè)面臨的實質(zhì)風(fēng)險何在——警惕轉(zhuǎn)軌中諸多體制矛盾的累積
記者：具體地說，這次調(diào)查對中國銀行業(yè)的金融生態(tài)環(huán)境評價得出了怎樣的結(jié)論？
李揚：結(jié)論是這樣的。最近幾年以來，中國對金融風(fēng)險的管理已取得積極進(jìn)展。中國的國有商業(yè)銀行通過財務(wù)重組、引入境外戰(zhàn)略投資者、股權(quán)多元化乃至海內(nèi)外上市等一系列改革舉措，已經(jīng)在相當(dāng)程度上改善了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)并建立了正向激勵機(jī)制，尤其是銀行體系的不良資產(chǎn)比例和資產(chǎn)損失率已經(jīng)顯著下降。
盡管如此，中國國有商業(yè)銀行股份制改革的成效與風(fēng)險隱患仍然值得擔(dān)心。因為，目前這種靠資金推動的改革成績是否具有可持續(xù)性，這個問題只有在一段時期之后才能作出進(jìn)一步的判斷。
我們的研究表明，中國銀行業(yè)所面臨的金融風(fēng)險問題實際上是中國政治體制、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中諸多體制性矛盾的累積，而不僅僅是國有銀行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)或者業(yè)務(wù)運作模式的缺陷所致。
實際上，從不良資產(chǎn)的形成機(jī)制角度看，法治環(huán)境和社會誠信缺失等金融生態(tài)環(huán)境問題所造成的體制性風(fēng)險遠(yuǎn)比金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理方面的因素更為重要。如果這些體制性矛盾得不到有效解決，微觀治理結(jié)構(gòu)的改良并不能保證金融業(yè)一定能夠發(fā)揮有效的資源配置作用，金融風(fēng)險同樣也會發(fā)生并積累成災(zāi)。
在政府主導(dǎo)資源配置的經(jīng)濟(jì)體中，銀行即便能從治理層面將來自政府的直接干預(yù)擋在門外，但迫于經(jīng)濟(jì)的壓力，最終還是掙脫不出現(xiàn)行的體制框架。這意味著，當(dāng)中國國有銀行體系的內(nèi)部改造進(jìn)行到一定階段之后，要想進(jìn)一步鞏固和深化金融改革的成果，就必須要從根本上推進(jìn)體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。若非如此，當(dāng)下的一切努力就可能付諸東流。
記者：此前國際貨幣基金組織曾發(fā)表過一份研究報告指出，中國大型國有銀行的主要問題在于內(nèi)部治理與業(yè)務(wù)運作。您怎么看待這個觀點？
李揚：國際貨幣基金組織的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和跨國公司的專家們針對國有商業(yè)銀行改革成效和風(fēng)險隱患所提出的問題應(yīng)該是在意料之中，但是他們對問題成因的分析未免過于表象，開出的藥方因而也難以做到“有的放矢”。
在我們看來，這主要是因為國際貨幣基金組織和跨國公司的專家們并沒有真正認(rèn)識到中國金融業(yè)運行的深層次機(jī)制和體制環(huán)境及其對金融業(yè)的決定性影響。
比方說，在市場競爭的壓力下，國有商業(yè)銀行不得不又重新回到與地方政府合作的路子上去。銀行與地方政府簽訂合作協(xié)議，允諾向地方建設(shè)項目提供配套貸款和資金支持，而地方政府則為這些項目提供多方面的優(yōu)惠政策。這種源于開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的“銀政合作”模式之所以會在國內(nèi)商業(yè)銀行迅速“走紅”，其原因正基于此。
記者：您能舉個例子，并展開分析一下嗎？
李揚：以2006年8月份被查處的內(nèi)蒙古新豐電廠違規(guī)項目為例，共有9家銀行和2家財務(wù)公司參與貸款，貸款余額超過200億元。其中，國家開發(fā)銀行
56.97億元、工商銀行40.17億元、建設(shè)銀行31.35億元、中國銀行22.91億元、農(nóng)業(yè)銀行18.05億元、交通銀行11億元，其他還有中信、招商、民生等各家銀行，幾乎將中國各大商業(yè)銀行一網(wǎng)打盡。
由此，我們可以清楚地看到，中國的金融風(fēng)險固然有金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)缺陷的原因，更有制約金融業(yè)生存與健康發(fā)展的外部“生態(tài)環(huán)境”這個體制性根源。
此外，國際貨幣基金組織和跨國公司的專家們在批評中國國有商業(yè)銀行股份制改革的成效與風(fēng)險隱患，并建議進(jìn)一步分散股權(quán)結(jié)構(gòu)、改進(jìn)激勵機(jī)制的時候，似乎忽略了中國各地區(qū)之間顯著的信貸資產(chǎn)質(zhì)量差異問題。
從課題組的研究數(shù)據(jù)看出，2003—2005年，信貸資產(chǎn)質(zhì)量最差地區(qū)與資產(chǎn)質(zhì)量最好地區(qū)的不良資產(chǎn)比率相差一直在10倍以上，不良資產(chǎn)損失率相差也在10倍左右。
信貸資產(chǎn)質(zhì)量顯著的地區(qū)間差異很難通過國有商業(yè)銀行本身的特征加以解釋，比如內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)或者業(yè)務(wù)運作模式的缺陷。數(shù)據(jù)表明，各地區(qū)的貸款均主要來自四大國有商業(yè)銀行，資產(chǎn)質(zhì)量高的地區(qū)與資產(chǎn)質(zhì)量低的地區(qū)之間在這一點上并不存在顯著差異。
由于四大國有商業(yè)銀行的垂直化管理模式已經(jīng)推行多年，經(jīng)過銀行管理體制的集中化改造，各地分支機(jī)構(gòu)的管理者已經(jīng)不再受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，銀行貸款也必須經(jīng)由地方政府無權(quán)干預(yù)的信貸評審委員會審批，其目的就是要使國有銀行建立起以利潤為導(dǎo)向的現(xiàn)代化商業(yè)銀行管理體制。因此，我們有理由相信，各省分行之間在信貸資產(chǎn)質(zhì)量控制方面不應(yīng)該存在顯著的水平差異。
但是，信貸資產(chǎn)質(zhì)量的地區(qū)差異在很大程度上卻與地方政府對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)活動有關(guān)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和市場發(fā)育程度的差異，比如國有企業(yè)占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)比重的不同，可以在一定程度上解釋地方政府對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度。數(shù)據(jù)顯示，國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模占比較高的地區(qū)，不良資產(chǎn)比率相對較高。
記者：這一點并不令人感到意外。因為在國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模占比較高的地區(qū)，國有企業(yè)貸款占比也相應(yīng)較高。而國有企業(yè)在償還銀行貸款過程中的道德風(fēng)險卻是眾所周知的事實，國有銀行對此往往束手無策。政府對國有企業(yè)的支持也不是什么秘密。
李揚：是的。按照國際貨幣基金組織和跨國公司專家們的看法，既然各地區(qū)的個體和私營企業(yè)貸款占比沒有顯著差異，而國有企業(yè)貸款占比明顯較高，這可能就意味著國有商業(yè)銀行在股份制改革之后仍然沒有進(jìn)行商業(yè)化運作，或者說貸款沒有根據(jù)商業(yè)風(fēng)險進(jìn)行定價。
但是，數(shù)據(jù)顯示，以各省區(qū)法院每年經(jīng)濟(jì)合同糾紛案件的結(jié)案率衡量的法律執(zhí)行效率與該地區(qū)國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模占比呈現(xiàn)明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系。這在很大程度上能夠說明，在國有企業(yè)占比較高的地區(qū)，市場發(fā)育程度相對較低，地方政府的行政效率比較低下，它們對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度也可能相對較高。
有鑒于此，我們認(rèn)為，資產(chǎn)質(zhì)量低的地區(qū)國有企業(yè)貸款占比之所以較高，在很大程度上是由于這些地區(qū)國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模較大所致。至于信貸風(fēng)險的地區(qū)差異，則在更大程度上與地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和法治環(huán)境差異有關(guān)。
從理論角度看，在任何一個國家，金融體系都絕非是獨立創(chuàng)造金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的系統(tǒng)，它的運行更廣泛地涉及其賴以生存之區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法治等基本環(huán)境要素。在市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家，各種體制之間的協(xié)調(diào)性比較好，金融生態(tài)環(huán)境問題不突出，因而不構(gòu)成專門研究的對象。
而在中國這樣的體制轉(zhuǎn)軌國家，這種因“體制之間的相互不協(xié)調(diào)”而產(chǎn)生的金融生態(tài)環(huán)境問題對于銀行體系的改革就有著特別的重要意義，它可以說明為什么在體制轉(zhuǎn)軌過程中，某些體制的改革“超前”和“滯后”（瓶頸）都可能造成無效率的結(jié)果。
誰該對惡化的地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)——責(zé)任并不全在地方政府
記者：既然如此，誰該對惡化的地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)？這次金融生態(tài)環(huán)境評價對構(gòu)建良好的金融生態(tài)環(huán)境提出了哪些建議？
李揚：這個問題問得好。我們作為研究者，發(fā)現(xiàn)問題還不是目的，找到解決問題的建設(shè)性方法才是目的。從地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境角度看，盡管是地方政府發(fā)動了不可持續(xù)的破壞性競爭，并造成了某些地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境的惡化，但導(dǎo)致這種狀況的深層次原因卻不完全在于地方政府。有鑒于此，構(gòu)建良好的金融生態(tài)環(huán)境至少需要包括以下幾個層面的體制改革。
一是深化行政管理體制改革，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，合理劃分中央和地方的公共事務(wù)管理職責(zé)。
地方政府的破壞性競爭以及由此產(chǎn)生的對地區(qū)金融生態(tài)的負(fù)面影響的存在，一個至關(guān)重要的原因在于，政府與市場的權(quán)利邊界不清晰，政府體系沒有從根本上轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜⻊?wù)型政府。改革開放以來，中央政府在縱向職權(quán)劃分上以簡政放權(quán)為重點，不斷調(diào)整和理順各級政府的職權(quán)關(guān)系，取得了一定成效。但是這種行政性分權(quán)模式仍存在不少問題，尤其是各級政府的職能劃分依據(jù)不規(guī)范或不合理。
記者：我看到一份叫《中國利民分權(quán)化管理》的世界銀行報告說，“實際上，中國將失業(yè)補(bǔ)償、醫(yī)療保險和養(yǎng)老金責(zé)任下放到地區(qū)（市）和縣政府，這在實際上獨一無二的�！�
李揚：是的。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場化進(jìn)程的推進(jìn)，地方更多地承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，更多的事權(quán)也被下放，地方政府的權(quán)利逐漸擴(kuò)大。在這樣的前提下，基于對中央政府在利益分成機(jī)制上的不信任，地方政府必然存在著利用“模糊產(chǎn)權(quán)”和“預(yù)算軟約束”的制度環(huán)境來攫取體制外收入的動力。
為此，需要積極探索法治性分權(quán)模式，加快健全和完善相關(guān)的法律法規(guī)體系，修改有關(guān)法律，或制定專門的法律、法規(guī)，按性質(zhì)、領(lǐng)域、范圍等明確界定各級政府職權(quán)，實現(xiàn)縱向政府行政層次的合理化，并將調(diào)整各級政府職權(quán)范圍的程序法定化�！ �
二是改革不合理的稅制體系和稅收征管模式，建立規(guī)范的財政均等化轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)化對中央和地方各級政府和各部門的預(yù)算管理和審查監(jiān)督制度。
自黨的十四屆三中全會以來，盡管中央已逐步明確了以公共財政為導(dǎo)向的財稅體制改革目標(biāo)，但是近年來地方財稅體制改革嚴(yán)重滯后。地方稅缺乏主體稅種，以增值稅、營業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅為主的稅制體系使地方稅收過度依賴GDP增長，并且對中央的反周期政策極為敏感；由生產(chǎn)地或企業(yè)注冊地征稅的稅收征管模式不僅不利于縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，更進(jìn)一步導(dǎo)致“政商勾結(jié)”和地方保護(hù)主義盛行。
由于在分稅制改革過程中沒有以規(guī)范的方式明確各級政府間的財權(quán)和事權(quán)關(guān)系，政府間財權(quán)和事權(quán)劃分不合理，結(jié)果導(dǎo)致財權(quán)層層上移，事權(quán)層層下移。公共支出的高度分權(quán)化與財政收入不斷集中化的趨勢形成鮮明對照。在公共支出總額當(dāng)中，中央支出僅占30%，按國際標(biāo)準(zhǔn)衡量處在一個較低水平。
1994年分稅制財稅體制改革的缺漏在造成省級以下地方財政嚴(yán)重困難的同時，也未能通過中央政府的轉(zhuǎn)移支付職能有效發(fā)揮地區(qū)間財政均等化的作用。雖然近年來中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年遞增，2001年、2002年、2003年中央補(bǔ)助地方支出分別為6001.95億元、7351.77億元和
8261.41億元，分別占當(dāng)年中央財政支出的51.0%、52.1%和52.7%，占地方財政支出的45.7%、48.1%和48.0%。
記者：地方政府“跑部錢進(jìn)”之風(fēng)愈演愈烈，是否與此有關(guān)？
李揚：正是這樣。由于制度不規(guī)范、不透明，同時由于預(yù)算編報不完整，對中央撥款的去向和使用效率均缺乏有效的審查和監(jiān)督，規(guī)模龐大的轉(zhuǎn)移支付對于平衡地區(qū)間財政收入差距作用非常有限。從這個角度看來，要規(guī)范地方政府的行為，必須對現(xiàn)行財稅體制進(jìn)行根本性的變革，著力解決地方財政與事權(quán)不匹配的問題。
三是強(qiáng)化社會信用體系建設(shè)，從立法和司法角度強(qiáng)化對債權(quán)人的利益保護(hù)機(jī)制，建立以保護(hù)債權(quán)人為中心的規(guī)范有序的社會信用環(huán)境。
四是推進(jìn)金融體制改革，建立規(guī)范化的地方政府融資渠道，構(gòu)建多層次、區(qū)域化的資本市場，破除金融抑制和國有銀行壟斷。 |