世界各國食品安全立法，由于其規(guī)定的內(nèi)容龐雜（食品種類繁多、生產(chǎn)工藝復(fù)雜、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)詳盡），無一例外地導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)數(shù)量眾多、條文冗長，因此往往被認(rèn)為體系十分復(fù)雜。但是綜觀各國食品安全立法，就其內(nèi)容選擇和體例編排而言，基本上都可以分為兩大類。

    （一）內(nèi)容選擇

    1．單獨立法

    在內(nèi)容選擇上，世界上大多數(shù)國家的食品安全法都是采取單獨立法的模式，即僅在立法中規(guī)定食品以及其他與食品緊密相關(guān)的事物，如飼料、農(nóng)獸藥、食品包裝、食品機(jī)械等等。采取這種立法模式的國家以日本為典型，日本在其《食品安全法》中第二條明確規(guī)定：本法律中所指的“食品”是指所有的飲品、食品，不包括藥事法規(guī)定的醫(yī)藥品及與醫(yī)藥相關(guān)的產(chǎn)品。這就將與食品沒有直接關(guān)系的其他產(chǎn)品明確地排除在外，這種立法模式嚴(yán)格地區(qū)分了食品與其它同層次產(chǎn)品，如藥品和化妝品等的界限，通過單獨立法的方式專門規(guī)定了僅與食品相關(guān)的內(nèi)容，具有極強(qiáng)的針對性。

    2．混合立法

    另外也有一部分國家的食品安全法采取的是混合立法模式，即將食品、藥品、化妝品甚至日用品的內(nèi)容用一部法律網(wǎng)羅。采取這種立法模式的國家主要有美國和德國，美國食品安全法體系中最重要的一部法律就是《食品、藥品和化妝品法》，而德國長期以來實施的食品安全基本法也是《食品和日用品法》（直到2006年1月被新的法律所替代，且合并立法趨勢進(jìn)一步加強(qiáng)）。在這兩部法律中，第一部分都是關(guān)于這些產(chǎn)品的一般性規(guī)定，然后才分章規(guī)定各個具體產(chǎn)品的一些特有規(guī)定。這種立法模式將與食品相類似的、處于同一層次的其它產(chǎn)品的內(nèi)容安排在一部法律之中，既規(guī)定了它們的共性，又突出了特性，其最主要的意義可能還在于大大的節(jié)約了立法成本。

    （二）體例編排

    1．分散立法

    分散立法體例，是指根據(jù)食品（及食品相關(guān)產(chǎn)品）種類或食品生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)分別制定食品安全法規(guī)的立法模式。采用此種立法體例的國家主要以美國為典型。比如，美國的食品安全法規(guī)分為兩大類，一類是《食品、藥品和化妝品法》及其配套法規(guī)，其內(nèi)容包含了摻假食品、食品添加劑、營養(yǎng)補充劑、食品標(biāo)識等與食品生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)的監(jiān)管；另一方面是《肉類檢驗法》、《禽類檢驗法》和《蛋產(chǎn)品檢驗法》等規(guī)范不同種類食品的單行法令。

    這種立法體例的優(yōu)勢在于，通過具體的食品安全問題進(jìn)行分別立法，能就某一特定事項分門別類作出針對性極強(qiáng)的專門規(guī)定，并相應(yīng)地由不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督和解釋，適用法律相對方便。

    2．統(tǒng)一立法

    統(tǒng)一立法體例，是指在宏觀層面建立一部食品基本法，并在此法的綱領(lǐng)性要求下，制定分門別類的具體法律法規(guī)。采此種立法體例的國家現(xiàn)在很多，其中以德國和日本為代表。

    2005年9月7日，為執(zhí)行歐盟178/2002號法令，德國《食品和飼料法革新法》（LFGB）生效，同時先前一系列食品安全法都失去效力，比如《畜肉衛(wèi)生法》、《禽肉衛(wèi)生法》等具體食品法律規(guī)范的內(nèi)容都濃縮到該法中，德國食品安全法統(tǒng)一立法的趨勢進(jìn)一步加強(qiáng)。日本在其《食品安全法》（2003年修訂前叫《食品衛(wèi)生法》）的統(tǒng)轄下，關(guān)于食品安全監(jiān)管的立法主要有：《食品法規(guī)》、《食品法規(guī)標(biāo)簽要求》、《包裝及容器法規(guī)》、《食品添加劑法規(guī)》、《農(nóng)藥和其他污染物規(guī)定》、《食品及農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口法規(guī)（其它法規(guī)及要求）》、《食品及相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)口程序》和《食品廢棄物再利用法》等等。

    這種立法體例的優(yōu)勢在于，通過一個總綱性的食品安全基本法來對食品安全問題作出一個總綱性的規(guī)定。在該法的基礎(chǔ)上，再來制定具體的、某個方面的特定法律。這樣既有統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管原則可以遵循，又有某一特定食品或環(huán)節(jié)針對性強(qiáng)、內(nèi)容詳盡的單行法律法規(guī)可以適用，從而克服了分散立法體例中的法規(guī)比較零散，并可能相互重疊、相互沖突的缺陷。

    通過對各國食品安全立法模式的現(xiàn)狀考察，我們可以發(fā)現(xiàn)雖然在內(nèi)容選擇和體例編排上各國體現(xiàn)出較大的差別，卻并不能僅憑立法模式的差異判斷出孰優(yōu)孰劣。事實上，各發(fā)達(dá)國家立法模式雖不同，自身卻都形成了一套良性有效的食品安全法體系。因此我國在立法模式的選擇上，對外國的借鑒顯得有些無所適從。但經(jīng)筆者分析，外國食品安全法律體系上的差異，并非立法者任意而為之，究其原因還是與本國的歷史、經(jīng)濟(jì)、政治背景密切相關(guān)的。在對各國食品安全立法模式的成因進(jìn)行深入的剖析之后，再結(jié)合我國國情，相信能做出較好的選擇。因為篇幅限制，在此僅選取美國和歐盟的兩種立法模式進(jìn)行簡要分析，但這兩種模式正是最具代表性的。

    （一）美國食品安全立法模式的成因

    根據(jù)前文對食品安全立法模式現(xiàn)狀的考察，美國食品安全立法在內(nèi)容選擇上屬混合立法、體例編排上屬分散立法。形成這種狀況的原因，與美國食品安全監(jiān)管工作的政治、經(jīng)濟(jì)歷史背景密切相關(guān)。

    美國的食品安全立法至今已有一百多年的歷史，但實際上自1906年《肉類檢驗法》(Meat Inspection Act)和《純凈食品和藥品法》(Pure Food and Drug Act)的頒布，美國食品安全立法模式已經(jīng)基本定型，其后只是不斷發(fā)展完善，但體系框架并未做調(diào)整。

    然而，在美國百余年的食品安全立法史中，始終貫穿著一個核心的問題，即國家的政策導(dǎo)向。從理論上說，食品安全立法的首要目標(biāo)應(yīng)該是保障消費者的生命和健康，但在美國立法的進(jìn)程中（即便是現(xiàn)在），這一目標(biāo)常常會與食品行業(yè)的短期經(jīng)濟(jì)利益相沖突，如何平衡這些利益關(guān)系，是立法者必須予以考慮的。[1]

    為了維持食品行業(yè)、消費者和食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的微妙關(guān)系，在食品安全立法初期，美國不斷制定和修改法律來達(dá)到這一平衡。通過最初的兩個法案，國會將食品安全的監(jiān)管職責(zé)交給了農(nóng)業(yè)部（主要是因為當(dāng)時農(nóng)業(yè)部雇有獸醫(yī)專家能夠識別生病的動物并防止其進(jìn)入食品供應(yīng)體系）。因為側(cè)重點不同，農(nóng)業(yè)部將監(jiān)管的權(quán)力分給了兩個不同的下屬機(jī)構(gòu)：《肉類檢查法》的執(zhí)行權(quán)交給了畜牧工業(yè)局(Bureau of Pasturage Industry)，《純凈食品和藥品法》的執(zhí)行交給了化學(xué)局（Bureau of Chemistry）。這種權(quán)力的劃分形成了兩套并行的管理和責(zé)任系統(tǒng)并一直延續(xù)到今天。由此我們可以看出，正是因為化學(xué)局能夠?qū)Ξ?dāng)時食品、藥品中摻假的成分進(jìn)行化學(xué)檢驗，從而解決當(dāng)時食品、藥品安全最大的隱患，所以二者混合立法的模式就確立下來，甚至在1937美國國會頒布的新法《食品、藥品和化妝品法》(Food, Drug and Cosmetic Act)中，更將化妝品的內(nèi)容混合在一起，充分發(fā)揮了化學(xué)局的職能。

    另一方面，由于食品行業(yè)和農(nóng)業(yè)部千絲萬縷的利益糾葛，幾任部長先后因食品安全問題下臺。為形成權(quán)力制衡，化學(xué)局從農(nóng)業(yè)部分離出來，改名為食品藥品管理局(FDA )，并入衛(wèi)生部承擔(dān)了執(zhí)行《食品、藥品和化妝品法》的職能，從而最終形成了衛(wèi)生部與農(nóng)業(yè)部并列執(zhí)行兩部食品安全法律的局面，這便是美國分散立法模式形成的根本原因。

    （二）歐盟食品安全立法模式的成因

    歐盟食品安全法律體系是典型的統(tǒng)一立法體例的模式。雖然，歐盟各國原先都有本國的一套食品安全法，歐盟層面也頒布了一些關(guān)于具體方面的食品安全法令，但很長時間并沒有制訂統(tǒng)一的食品安全法律。直到2002 年1 月28 日歐洲議會和理事會頒布了第178/2002 號法令，即通常所稱《歐盟通用食品法》，并建立“歐盟食品安全管理局（European Food Safety Authority, EFSA）”，其后幾經(jīng)修訂，最終于2005年2月歐盟委員會提交《歐盟食品及飼料安全管理法規(guī)》經(jīng)歐洲議會審議并通過，確定歐盟自2006年1月1日起實施新的食品安全法令，最終形成了統(tǒng)一的歐盟食品安全法框架。

    究其原因，隨著歐盟一體化進(jìn)程的不斷加深，歐盟內(nèi)部市場的不斷擴(kuò)大；加之歐盟東擴(kuò)后，更多貧困、落后的新成員國入盟，對于歐盟而言增加了對成員國之間進(jìn)行食品安全管理與協(xié)調(diào)的難度；對新成員國則意味著要在統(tǒng)一的歐盟政策框架下尋求發(fā)展，包括食品安全管理法規(guī)等；同時，更多小規(guī)模農(nóng)場的出現(xiàn)加大了歐盟食品安全的不確定性因素，增加了食品安全管理的難度。尤其在進(jìn)入21世紀(jì)后，歐洲各國頻頻爆發(fā)的食品安全事件不斷困擾著歐盟當(dāng)局，農(nóng)民損失慘重，消費者失去信心。為緩解壓力，增加農(nóng)產(chǎn)品出口，減少貿(mào)易損失，歐盟認(rèn)識到需要在提高食品安全方面進(jìn)一步做出努力，從根本上扭轉(zhuǎn)這種被動局面。