村民張美云是新政的受益者，14年前，她通過抵押房屋貸款，開了這家五金店。洪克非 攝

    2009年2月19日，湖南省瀏陽市官渡鎮(zhèn)南岳居委會村民唐秋一身輕松。在還清瀏陽市農(nóng)村合作銀行的10萬元貸款后，元宵節(jié)剛過，他就急忙到鎮(zhèn)房管所解除了抵押。“有種很放松的感覺，畢竟房子又回到我的手中了�！�
    今年35歲的唐秋在市場闖蕩多年后，一直期望能擁有自己的家具加工廠。可經(jīng)過估算，建廠總投資逾30萬元。唐秋幾經(jīng)拼湊，仍然有10多萬元的缺口。一家人商量一夜，決定把80多平方米的房子，到官渡鎮(zhèn)房管所辦了房產(chǎn)證。之后，唐秋拿著房產(chǎn)證到瀏陽市農(nóng)村合作銀行抵押貸款10萬元，解了燃眉之急。
    在城市里面十分平常的房屋抵押貸款在農(nóng)村實行的背后，是一項悄悄試行了十多年的“農(nóng)屋新政”：給農(nóng)宅確權(quán)、并抵押融資，這兩項都是全國首創(chuàng)。

破解農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展資金之困

    比及唐秋，瀏陽棖沖鎮(zhèn)農(nóng)民張美云夫婦則是較早嘗到“農(nóng)屋新政”甜頭的人。14年前,張美云夫婦從鄉(xiāng)下遷往鎮(zhèn)上安家立業(yè)。他們買地皮建房，計劃開一個小五金店，但東拼西湊，不僅欠下6萬元債務(wù)，而且做生意所需的流動資金也沒有著落，發(fā)家致富的夢想變得遙遠。
    同一年，瀏陽市政府發(fā)文，要求“做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位和個人房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記發(fā)證工作”，一批辦事員被派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐點。瀏陽市房產(chǎn)局在張家隔壁的二樓租了個房間，棖沖鎮(zhèn)房管所掛牌成立。房管所的辦事員動員張美云辦個房產(chǎn)證，因為可以將房子抵押給農(nóng)村合作銀行，貸些款盤活生意。依此辦理的張美云很快拿到了3萬元貸款。14年后，回憶當(dāng)時的舉動，她認(rèn)為抵押農(nóng)房貸款一定程度上改變了她的命運。
    2月18日上午，瀏陽市房產(chǎn)局局長張益平在解釋當(dāng)時政策起因時說，“主要是因為農(nóng)村因房屋產(chǎn)權(quán)之爭經(jīng)常發(fā)生兄弟之間、叔嫂之間的爭執(zhí)和矛盾，辦理產(chǎn)權(quán)證有利于化解矛盾。”
    現(xiàn)任瀏陽房產(chǎn)局辦公室主任李勇，當(dāng)年是駐點瀏陽北盛鄉(xiāng)的辦事員。當(dāng)時，和他搭檔的是一個常年和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民打交道的基層信貸員，日常工作就是挨家挨戶上門，宣講政策，動員農(nóng)民辦房產(chǎn)證。剛開始，農(nóng)民辦證的積極性并不高，“認(rèn)為沒多大必要，辦證還要花幾百塊錢”。
    而事實上，“農(nóng)屋新政”推出前，農(nóng)民就有較強的貸款需求。離湖南省會長沙1個小時車程的瀏陽市，幾度被評為全國縣域經(jīng)濟百強。在農(nóng)村的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)中，苗木種養(yǎng)、花炮加工等都是遠近聞名的項目，也急需充沛的流動資金支持。
    因國家規(guī)定集體所有制土地不得用于抵押辦理貸款，而農(nóng)民能抵押的最值錢的東西就是房子和土地。除了這兩樣，農(nóng)民很難拿出有價值的抵押物，這也使其獲取貸款異常艱難。
    對此，銀行也愛莫能助。瀏陽農(nóng)村合作銀行分管信貸的副行長李壽樹說，只要是商業(yè)銀行，它就一定會追求利潤最大化，同時也一定要保證貸出資金的安全，避免風(fēng)險�！百J款要有抵押，這是保證安全規(guī)避風(fēng)險的重要措施。過去農(nóng)民為什么貸款難，要害就在抵押物上。”
    除抵押貸款外，只剩小額貸款和質(zhì)押貸款兩類。前者杯水車薪，而質(zhì)押對于除開房屋就無其他資產(chǎn)可言的創(chuàng)業(yè)農(nóng)戶來說，同樣可望不可即。農(nóng)民貸款難已成為農(nóng)村，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展滯后的關(guān)鍵問題。據(jù)全國人大財經(jīng)委員會的一份資料統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)在整個金融機構(gòu)中占用的貸款額度不到6％。
    瀏陽的“農(nóng)屋新政”巧妙地解開了其中的癥結(jié)。用農(nóng)民房屋抵押貸款盤活了農(nóng)村金融。瀏陽市農(nóng)村合作銀行一負(fù)責(zé)人透露，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶除了3萬元以下的小額信用貸款用于簡單種養(yǎng)以外，開店辦廠、規(guī)模種養(yǎng)所需的大額貸款80％采用了住房抵押貸款形式。
    被譽為“世界煙花之鄉(xiāng)”的瀏陽，煙花制造業(yè)支撐起了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的半壁江山。遍地開花的煙花工廠、半農(nóng)半工半商的農(nóng)民，讓瀏陽農(nóng)民在融資貸款上的探索走在前列。瀏陽市房產(chǎn)局提供報表顯示，貸款過百萬元的煙花企業(yè)比比皆是。
    據(jù)瀏陽市房產(chǎn)局統(tǒng)計，1995年實行政策之初，全市投放給農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款為3．35億元。而到了10年后的2005年，各個金融部門投放給農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款為26.18億元，10年間增長了6．8倍。此時到瀏陽市房產(chǎn)部門登記備案的農(nóng)村房屋抵押達10172宗，抵押額近103億元。
    “10年來農(nóng)民用投入的139.6億元建造的房屋，通過產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和抵押，換得了93.54億元的流動資金。把農(nóng)民最大的財富——房子，由死錢變成了活錢�！睆堃嫫秸f，2008年，農(nóng)戶的抵押融資多達10個億，成為破解農(nóng)民貸款難的一把金鑰匙。銀行也從中獲益，年盈利過億的瀏陽市農(nóng)村合作銀行的一份報告顯示，其農(nóng)屋抵押貸款的發(fā)放量，2008年9月止，已經(jīng)占總量的近四成。
    新政似乎催生了一個農(nóng)戶、金融機構(gòu)共贏的局面，并因此寫入了瀏陽市委經(jīng)濟工作會議和市政府的工作報告之內(nèi)。

低調(diào)的嘗試

    然而，給農(nóng)民住房頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證一直存在爭議。原因是農(nóng)民的住房是在集體所有的“宅基地”上建成的�！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)�！�
    1999年，國務(wù)院辦公廳曾專門發(fā)出通知，強調(diào)“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”，“有關(guān)部門不得為購買的住宅發(fā)放土地使用證和產(chǎn)權(quán)證”。2008年1月8日國務(wù)院下發(fā)通知，重申“城鎮(zhèn)居民不得購買小產(chǎn)權(quán)房”，并且再次明確：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)�！�
    但瀏陽市房產(chǎn)局有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，給農(nóng)民住房頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證是有法律依據(jù)的�！段餀�(quán)法》中規(guī)定：“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”、“不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明”。這些規(guī)定并未區(qū)分城市居民住房和農(nóng)民住房，顯然適用所有人。
    “從另一個角度來看，房產(chǎn)局也沒有規(guī)定是城市房屋產(chǎn)權(quán)局，而不能給農(nóng)村房屋權(quán)屬確權(quán)認(rèn)定！法無禁止即是可行。”湖南當(dāng)?shù)赜新蓭熒踔琳J(rèn)為，強行限制給農(nóng)屋確定產(chǎn)權(quán)，有制度化加劇城鄉(xiāng)差異的后果。
    張益平承認(rèn)，執(zhí)行中曾有專家質(zhì)疑農(nóng)屋的抵押并擔(dān)心農(nóng)村住房的出讓問題，但事實上，操作中從未逾越法律紅線。因抵押而產(chǎn)生的農(nóng)屋資產(chǎn)轉(zhuǎn)移只能限定在本經(jīng)濟組織內(nèi)，實際執(zhí)行中，更強化為本村本組之內(nèi)。而農(nóng)民的住房權(quán)屬在本村內(nèi)發(fā)生轉(zhuǎn)移，法律是允許的。
    記者查詢湖南省和長沙市有關(guān)文件，發(fā)現(xiàn)政策的限定十分明確。湖南省建設(shè)廳和長沙市的文件指出，“集體所有土地上的房屋實行登記發(fā)證制度”。長沙市則細(xì)化規(guī)定，“權(quán)屬證書采用建設(shè)部監(jiān)制的全國統(tǒng)一的《房屋所有權(quán)證》、《房屋共有權(quán)證》和《房屋他項權(quán)證》�！鞭r(nóng)戶房屋產(chǎn)權(quán)證與城市居民的區(qū)別是，“權(quán)證應(yīng)明確注明土地為集體所有”。
    對于外界擔(dān)心的流轉(zhuǎn)問題，長沙市的政策規(guī)定，因“買賣、交換、贈與、繼承……”等原因，房屋權(quán)屬“在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)”發(fā)生轉(zhuǎn)移的，辦理轉(zhuǎn)移登記須提供“所在集體經(jīng)濟組織同意轉(zhuǎn)移的證明”。湖南省建設(shè)廳同樣規(guī)定，轉(zhuǎn)移登記需要提交“經(jīng)村民會議同意或者村民會議授權(quán)經(jīng)村民代表會議同意的證明材料”。

農(nóng)民財產(chǎn)價值的確認(rèn)

    有專家認(rèn)為，瀏陽乃至湖南給農(nóng)民住房頒發(fā)全國統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)證的做法，“是對農(nóng)民擁有住房的現(xiàn)狀給予的法律上的確認(rèn)”。而官渡鎮(zhèn)房管所所長顏源感受得更多的是農(nóng)民對財產(chǎn)價值的重新認(rèn)識。
    顏源所在的官渡鎮(zhèn)房管所下轄達滸、官渡、大圍山等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，去年一年辦理了房屋權(quán)屬登記600多戶。“忙的時候局里還抽調(diào)了三個人來幫忙，最多的一個月辦理了203本�！鳖佋锤嬷�，新辦理的農(nóng)戶還沒有一戶進行抵押登記的。而此前辦理房產(chǎn)登記的則有68宗進行了抵押貸款搞創(chuàng)業(yè)經(jīng)營。
    瀏陽市房產(chǎn)局鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦主任何輝對此的分析是，在國內(nèi)農(nóng)村，作為休養(yǎng)生息之地的房屋是農(nóng)民一輩子最為看重的財產(chǎn)。從確定財產(chǎn)價值到抵押投資，其間必然有一個過程。很多人都是走“從確權(quán)到簡單資本運營（抵押貸款）”的道路。
    與之前相比，農(nóng)民辦理房產(chǎn)證的積極性也大有提高，何輝認(rèn)為，背后的動因來源于農(nóng)民的維權(quán)意識的提高。他記得，有一戶農(nóng)民剛蓋好房子，就要求辦房產(chǎn)證。后來對方慶祝喬遷之喜，擺酒請客，還特意邀請何輝�！斑@個事情給我的感覺是，當(dāng)?shù)乩习傩盏漠a(chǎn)權(quán)意識有明顯提高。”何輝說。
    據(jù)瀏陽市房產(chǎn)局一份抽樣調(diào)研報告顯示，從1995年到2005年，農(nóng)村房屋辦證比率已從不足5％上升到10％。而這10年，也是瀏陽市農(nóng)村村民建房的高峰期。瀏陽房產(chǎn)部門的調(diào)查表明，從1995年開始，該市進入農(nóng)村村民建房高峰期，每年有4％~7％的村民建設(shè)新房。全市每年年建房量在1．2萬~2.1萬戶之間，年投資6億~10億元之間，占目前全市年投資的10％~14％。
    2005年，瀏陽市房產(chǎn)局的針對3030戶的一項抽樣調(diào)查表明，該群體建房每平方米造價為198元，建房費用戶均達3．928萬元。而按全市31.28萬戶推算，農(nóng)村房屋資產(chǎn)量達110億~120億元之間（其中按人均為112.39億元，按戶均計算為122.88億元），這是一筆巨大的財富。
    2005年~2008年，瀏陽市的縣域經(jīng)濟有了長足發(fā)展，并數(shù)度步入全國經(jīng)濟百強縣之列。據(jù)了解，部分富裕地方，農(nóng)屋的造價高達幾十萬元以上。產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)“為農(nóng)民進入資本市場打開了通道”。

限制“全流通”是桎梏還是保護

    2008年8月以來，“農(nóng)屋新政”在湖南各地逐漸開展。2008年10月，中央發(fā)布文件，允許農(nóng)村土地多種形式流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)民融資。這給了瀏陽的房產(chǎn)部門極大信心�！拔覀儨�(zhǔn)備先在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞試點，集中所有力量，將該地區(qū)的辦證登記率提高到90％，并依次推廣�！睆堃嫫浇榻B說，“全瀏陽市農(nóng)房約值120億元資產(chǎn)，如果能開發(fā)一半，就將有60億元進入經(jīng)濟領(lǐng)域�！�
    據(jù)棖沖鎮(zhèn)房管所所長王傳輝介紹，在該鎮(zhèn)街道，40％的農(nóng)戶已經(jīng)辦理了房產(chǎn)登記手續(xù)，他所轄的天平橋鎮(zhèn)街區(qū)，這一比例達到了90％。街區(qū)的規(guī)模也在逐年壯大，許多人像張美云當(dāng)年一樣，通過“買地建房——抵押房屋貸款——做生意還貸”的方式進入小城鎮(zhèn)。
    與此同時，這一新政存在的問題也十分明顯。農(nóng)民成為市場主體以后，是否做好承擔(dān)市場風(fēng)險的準(zhǔn)備？限定流轉(zhuǎn)渠道的抵押，還不了錢所可能導(dǎo)致的風(fēng)險也引人關(guān)注。當(dāng)?shù)匾汇y行人士稱，當(dāng)前的農(nóng)民住房抵押貸款存在一定風(fēng)險，因為農(nóng)民宅基地上房子的流轉(zhuǎn)限定在本村組間，這種保護性政策將外來購買者排除在門外。而在農(nóng)村要處置抵押物很難行得通，許多村民礙于情面不會去買抵押房。變現(xiàn)之難決定銀行風(fēng)險防范之弱。
    他見過多起類似事件，其中一戶，在十幾年前就收到了法院的拍賣通知，但房子至今也沒賣出去。在張美云家對面，兩戶同樣是從鄉(xiāng)下搬來建房的人家，就因為到期無法還貸，房子被拍賣，最終只能轉(zhuǎn)回鄉(xiāng)下老家。如此一來，這一漸進式農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革也凸現(xiàn)隱憂：農(nóng)民住房抵押或者賣出后，如何實現(xiàn)后續(xù)保障？
    何輝則認(rèn)為情況沒有如此復(fù)雜。銀行在貸款時對申請人的條件會審查，而其貸款的額度一般在房屋價值的50％以下，遠低于城市房屋價值70％的比率。對于操作者的壓力較小。瀏陽市農(nóng)村合作銀行合規(guī)和風(fēng)險管理部經(jīng)理劉志陽也持有相同觀點：農(nóng)民集中一輩子財力建設(shè)的房屋不會輕言放棄。瀏陽北區(qū)一戶抵押住房創(chuàng)業(yè)后，無法還貸導(dǎo)致房屋被處置，村組內(nèi)無人租買。但法院執(zhí)行局去處置時，才揭了幾塊瓦，其親戚就籌資開始還貸。
    對于天災(zāi)人禍導(dǎo)致房屋需要處置的，銀行一般給予照顧。但這些年來一般不會出現(xiàn)拒不還貸的情況。他的估算是，因為各種原因無法還貸，最終需要處置房屋的，不到無法還貸戶數(shù)的10％。他認(rèn)為，隨著中央發(fā)布文件，允許農(nóng)村土地多種形式流轉(zhuǎn)、鼓勵農(nóng)民融資等政策出臺，今后的房屋處置情況會有一個好的前景。
    但質(zhì)疑者擔(dān)憂，即便嚴(yán)格制度設(shè)計可以減少銀行資產(chǎn)風(fēng)險，但限于“保護”、無法“全流通”的房屋又何以真實體現(xiàn)價值？又怎能進一步起到促進農(nóng)村融資的創(chuàng)業(yè)作用？該人士提醒記者注意，瀏陽的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)可能是與“新政”互助的基礎(chǔ)條件，對于其他農(nóng)村地區(qū)而言，前景有待觀察。
    本報湖南瀏陽2月22日電