12月16日,國務(wù)院法制辦就《拆遷條例》的修改舉行了專家座談會。從目前的報道來看,此次修改的幅度很大,不僅對爭議頗多的定價問題和拆遷執(zhí)行等細(xì)節(jié)問題進(jìn)行了修改,甚至《拆遷條例》的名稱也在修改之列。據(jù)國務(wù)院法制辦的相關(guān)負(fù)責(zé)人透露,《拆遷條例》將被廢除,擬出臺《征收與拆遷補(bǔ)償條例》。
　　現(xiàn)行的《拆遷條例》最初制定于1991年,而后在2001年修改。這個條例的立法目標(biāo)從它的名稱中就可以窺見一斑,就是為了“管理”。雖然在這條中也聲稱要保護(hù)“維護(hù)拆遷當(dāng)事人”的合法權(quán)益,但是在具體的制度設(shè)計和實際的運(yùn)作過程中,“維護(hù)拆遷當(dāng)事人的利益”往往就會蛻變?yōu)椤熬S護(hù)拆遷人的權(quán)利”,而“被拆遷人”的合法權(quán)益則是被置之不理。與拆遷相關(guān)的問題占據(jù)了城市信訪中的最大部門。甚至可以說,城市房屋拆遷制度已經(jīng)成為構(gòu)建和諧社會的一個重要障礙。
　　自1999年憲法修正案中規(guī)定“中華人民共和國實行依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”,中國的法治環(huán)境應(yīng)該說有了較大的進(jìn)步,為什么在整體法治環(huán)境提高的情況下而有關(guān)拆遷的信訪卻日益增多？對此,存在著兩個可能的解釋。一個解釋是在1991年《拆遷條例》施行之初,中國的住房改革并未啟動,房屋并未成為個人的重大資產(chǎn),因此伴隨著舊城改造而帶來的拆遷并沒有給個人帶來損失,相反,更可能是改善了城市居民的居住環(huán)境。但是現(xiàn)在不同,隨著房改的推進(jìn)和城市房地產(chǎn)市場的升溫,房產(chǎn)已經(jīng)成為個人最為重要的資產(chǎn),而《拆遷條例》并沒與之共同改變,該條例過于照顧拆遷人的利益,而忽視了被拆遷人的合法權(quán)益,因此引發(fā)了拆遷當(dāng)事人的種種不滿。
　　第二個解釋則是來自《拆遷條例》的合法性困境。從目前來看,公眾對《拆遷條例》的批評,往往質(zhì)疑它的野蠻拆遷行為和非市場定價等具體細(xì)節(jié),這些細(xì)節(jié)固然可惡,但是《拆遷條例》最大的問題則是來自條例本身的合法性的缺失。
　　如果沒有看具體的內(nèi)容,《拆遷條例》會被誤以為是和《中華人民共和國建筑法》一樣,是對“拆遷”這一活動的技術(shù)性規(guī)定。但是實際上,從《拆遷條例》的內(nèi)容來看,此處的拆遷管理,并不僅是對“拆遷”活動的規(guī)范,而是事關(guān)城市國有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)范。在《拆遷條例》中,相關(guān)當(dāng)事人可以依據(jù)行政機(jī)關(guān)的一紙拆遷許可而將他人的財產(chǎn)據(jù)為己有,由此可見,《拆遷條例》所說的“房屋拆遷”實際上就是《憲法》、《立法法》和《物權(quán)法》中所說的征收和征用。而《中華人民共和國立法法》第8條明確規(guī)定,“對非國有財產(chǎn)的征收”只能夠制定法律�，F(xiàn)行《拆遷條例》只是國務(wù)院制定的行政法規(guī),并不是全國人大及其常委會制定的法律;同時,《拆遷條例》制定于2001年,而《立法法》則是自2000年7月1日起施行。這意味著《拆遷條例》自出生之日起,就面臨著合法性的困境。
　　為什么《立法法》要規(guī)定“對非國有財產(chǎn)的征收”只能夠由制定法律,而不能夠由行政法規(guī)或者部門規(guī)制來制定？這是因為,征收是國家可以不經(jīng)財產(chǎn)所有人同意而獲得私有財產(chǎn)的一種方式。如果不是由人大制定法律,而僅僅由行政部門自身來制定征收規(guī)則,這就會遇到一個合理性的難題:本來征收就是國家——在現(xiàn)實中往往是由行政機(jī)關(guān)——對私有財產(chǎn)的一種強(qiáng)制性剝奪,如果征收的規(guī)則和財產(chǎn)的價格還是由行政機(jī)關(guān)制定,這就有違中立原則而與保護(hù)私有財產(chǎn)的法律原則相悖。
　　根據(jù)目前的形勢發(fā)展,《拆遷條例》雖然將會被更名,但是還不可能升格為全國人大或者是人大常委會制定的法律,依舊是國務(wù)院制定的行政法規(guī),這意味著修改后的《拆遷條例》還將面臨著合法性困境的難題。而且,這個條例只是涉及城市國有土地上的征收和征用,回避了農(nóng)村集體土地上房屋的征收和征用問題。這樣的修改是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,這樣既無法回答由國務(wù)院行政法規(guī)決定制定征收制度的合法性問題,也是對立法資源的浪費(fèi):明明可以在一部法律中解決的問題,為何卻要制定不同的條例予以回應(yīng)？
　　我們認(rèn)為,由全國人大或者人大常委會制定《征收補(bǔ)償法》不失為一個可行的辦法。由條例升為法律,法律形式的變化意味著國家對財產(chǎn)的尊重。當(dāng)然,如何將憲法中所規(guī)定的財產(chǎn)征收補(bǔ)償制度在具體的法律中予以落實,則是需要通過專家的努力和社會公眾的共同參與。