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民航業(yè)陷入了腐敗案頻發(fā)的漩渦。繼6月9日南航七名中高層管理人員被帶走調(diào)查后，南航又有兩名管理人員被帶走調(diào)查，隨后民航空管局也有一名負(fù)責(zé)航線時(shí)刻審批的處長(zhǎng)被調(diào)查。而上周四，民航中南地區(qū)管理局局長(zhǎng)劉亞軍撞火車身亡事件，也初步被證實(shí)為自殺。
引爆此番民航業(yè)大規(guī)模反腐行動(dòng)的導(dǎo)火索，是南航一筆巨額“航權(quán)協(xié)調(diào)費(fèi)”被審計(jì)署發(fā)現(xiàn)。其實(shí)，在這個(gè)看似偶然的因素背后，是民航業(yè)尋租空間巨大所引致的必然結(jié)果。在民航業(yè)內(nèi)，上游資源配置的行政壟斷和下游終端的市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)并存，民航體制長(zhǎng)期難以理順，腐敗滋生無(wú)從避免。以此觀之，反腐風(fēng)暴固然能夠彰顯民意、懲戒貪官，但并未切中頑疾的“七寸”，對(duì)民航業(yè)管理體制進(jìn)行徹底變革才是根本之策。
對(duì)民航業(yè)內(nèi)公司而言，航線和時(shí)刻資源直接關(guān)乎客流量和最終收益，這兩者的配置權(quán)則收歸主管部門所有。而目前市場(chǎng)上的航空公司眾多，更加凸顯黃金航線和時(shí)刻的稀缺性。因此，民航公司之間的競(jìng)爭(zhēng)最終演繹為對(duì)“關(guān)鍵人物”的公關(guān)爭(zhēng)奪戰(zhàn)，各種尋租行為層出不窮，而“航權(quán)協(xié)調(diào)費(fèi)”恰恰就是管制者的管制租金。這一現(xiàn)象已然成為了民航業(yè)內(nèi)的潛規(guī)則，也是讓諸多高官在此次反腐風(fēng)暴中接連落馬的主因所在。
其實(shí)，對(duì)于民航業(yè)決策權(quán)過(guò)于集中的弊病，主管部門也在近年來(lái)有所察覺(jué)和改進(jìn)，推進(jìn)了包括開(kāi)放市場(chǎng)和規(guī)范航權(quán)時(shí)刻審批制度在內(nèi)的系列改革。2005年以來(lái)，奧凱航空、東星航空、春秋航空等民營(yíng)航空公司相繼成立，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有了新的參與主體。在事關(guān)航權(quán)和航線時(shí)刻審批方面，有關(guān)部門也成立了運(yùn)輸時(shí)刻委員會(huì)；由私人審批轉(zhuǎn)向公開(kāi)公示，上網(wǎng)議政；由每年兩次的時(shí)刻協(xié)調(diào)會(huì)和航線協(xié)調(diào)會(huì)，改為常態(tài)化；并且請(qǐng)求紀(jì)委參與全過(guò)程監(jiān)督。(南方都市報(bào)
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但事實(shí)表明，這些由民航主管部門自行推動(dòng)的革新舉措并未讓“潛規(guī)則”淡出市場(chǎng)，反而大有顯性化的趨勢(shì)。有媒體報(bào)道，運(yùn)輸時(shí)刻委員會(huì)的成立雖然將決定權(quán)分化到若干人手中，但其實(shí)質(zhì)卻是讓航公公司的公關(guān)對(duì)象擴(kuò)大化了而已，會(huì)議的結(jié)果取決于會(huì)前的“私下活動(dòng)”而非公開(kāi)探討，航班時(shí)刻資源逐漸演變成明碼標(biāo)價(jià)的交易品，北京一個(gè)時(shí)刻的“報(bào)價(jià)”達(dá)到了300萬(wàn)元左右。更為重要的是，弊病纏身的管理體制自身封閉了內(nèi)部變革的可能性，最終導(dǎo)致任何有利于市場(chǎng)化改革的嘗試都不了了之。(南方都市報(bào)
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國(guó)內(nèi)其他行業(yè)市場(chǎng)化開(kāi)放的歷史表明，一旦民營(yíng)資本進(jìn)入行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)之后，行政管制必然逐步向市場(chǎng)規(guī)則讓步，即便是在鋼鐵、煤炭等資源型行業(yè)也是如此。而國(guó)內(nèi)民航業(yè)卻與之相反，前些年開(kāi)始逐步進(jìn)入的民營(yíng)航空公司，不僅沒(méi)有發(fā)揮出鯰魚(yú)效應(yīng)，反而隨著鷹聯(lián)航空、東星航空、奧凱航空的集體敗北而逐漸落寞。究其原因，正在于民航業(yè)的開(kāi)放屬于典型的“偽開(kāi)放”。最為典型的一個(gè)案例便是，2007年民航局曾呵護(hù)五家國(guó)有航空公司壟斷承運(yùn)“京滬快線”，將這一國(guó)內(nèi)最熱門的航線收入國(guó)有航空的囊中，而民營(yíng)航空卻被屏蔽在外，其結(jié)果是，伴隨“空中快線”的同日開(kāi)通，京滬兩地各家航空公司的票價(jià)出現(xiàn)集體上調(diào)，對(duì)廣大乘客的經(jīng)濟(jì)利益?zhèn)O大。民營(yíng)航空公司和外國(guó)航空公司往往發(fā)現(xiàn)，它們申請(qǐng)航線困難重重，尤其是申請(qǐng)三大城市北京、上海和廣州的航線最為艱難。一些民營(yíng)航空公司接連折翅藍(lán)天，除了內(nèi)部管理問(wèn)題外，經(jīng)營(yíng)環(huán)境有失公平也是其中的一個(gè)主因。事實(shí)上，國(guó)有航空公司憑借人脈優(yōu)勢(shì)獲取的不僅僅是航權(quán)優(yōu)勢(shì)，而且還有實(shí)打?qū)嵉呢?cái)政補(bǔ)貼。在金融危機(jī)爆發(fā)后的慘淡時(shí)期，數(shù)家國(guó)有航空公司獲得了數(shù)十億元的財(cái)政補(bǔ)貼，而具體給哪個(gè)航空公司補(bǔ)貼多少，根本沒(méi)有公開(kāi)化的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，更沒(méi)有財(cái)政投入回報(bào)的監(jiān)管約束，完全缺少市場(chǎng)化的考量。在如此惡劣的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，民營(yíng)航空根本就不可能改變既有行政管理體制，或者甘為臣服，或者被振出局，而航空管理體制則越發(fā)病入膏肓。
可見(jiàn)，只要包括航線、時(shí)刻等航空資源的行政壟斷決策局面得不到徹底革新，圍繞航空業(yè)的各項(xiàng)革新舉措就僅僅是止于表面，毫無(wú)切實(shí)績(jī)效可言。航空業(yè)巨大的資金流量與暗箱操作的資源配置方式，為各種尋租鋪設(shè)了溫床。打破行政弊病的要害在于，真正公平地向所有企業(yè)開(kāi)放市場(chǎng)準(zhǔn)入、公開(kāi)透明地推進(jìn)航線招標(biāo)、公平合理地分配財(cái)政救濟(jì)資金。隨著民營(yíng)航空公司的壯大，“小政府”格局就會(huì)自然呈現(xiàn)，而無(wú)需紀(jì)檢部門過(guò)度操心監(jiān)管了。
(作者系經(jīng)濟(jì)學(xué)博士) |