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社會(huì)各界期盼已久的社會(huì)保險(xiǎn)法草案，歷經(jīng)13年反復(fù)醞釀后，終于12月23日提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議第一次審議。因內(nèi)容涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五大險(xiǎn)種，關(guān)乎每個(gè)公民的福祉保障而備受關(guān)注。
早在1994年，社會(huì)保險(xiǎn)法的立法工作即已提上議事日程，八屆全國(guó)人大曾列入立法計(jì)劃。由于國(guó)民福祉和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革長(zhǎng)期受困于社會(huì)保險(xiǎn)制度不完善，公眾一直對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法立法期望頗高。但由于各方利益和觀(guān)念沖突，自1995年至2001年，有關(guān)部門(mén)起草的草案曾兩度上報(bào)國(guó)務(wù)院，皆因爭(zhēng)議過(guò)大而未能獲得通過(guò)。
十六屆六中全會(huì)明確提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。隨著這一目標(biāo)的迫近，各種社會(huì)保險(xiǎn)制度依次建立和鋪開(kāi)，一些繞不開(kāi)的“深水區(qū)問(wèn)題”亦逐漸浮出水面，亟待從立法層面加以破解。
自此，有關(guān)部門(mén)明顯加快了立法步伐。至2006年底，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部牽頭的起草小組，在四次大范圍征求意見(jiàn)和實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了最新版的社會(huì)保險(xiǎn)法草案。
現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋能力非常有限
社會(huì)保險(xiǎn)體系通常被比作一張“大網(wǎng)”。有了它的兜底，“老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)”的千年夢(mèng)想才可能得以實(shí)現(xiàn)，重要性不言而喻。
所謂社會(huì)保險(xiǎn)，是指由國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制性向符合資格的國(guó)民征收一定比例的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，形成社會(huì)共濟(jì)，防范風(fēng)險(xiǎn)，令履行了繳費(fèi)義務(wù)的保障對(duì)象在年老、失業(yè)、患病、工傷等情況下，可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)保障。
在中國(guó)，盡管各種社會(huì)保險(xiǎn)制度已實(shí)施多年，卻沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的綜合性法律加以規(guī)范。目前，城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度主要依據(jù)1994年頒布的《勞動(dòng)法》和國(guó)務(wù)院制定的《社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》。在工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)方面，國(guó)務(wù)院也出臺(tái)了有關(guān)條例。但在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育保險(xiǎn)方面，僅出臺(tái)過(guò)一些政策性文件，尚無(wú)專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)。
普遍的看法是，綜合性社會(huì)保險(xiǎn)基本法的缺失，令中國(guó)目前的社會(huì)保險(xiǎn)制度缺乏明確合理的價(jià)值取向。在立法上，以行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及地方法規(guī)為主，法律法規(guī)數(shù)量少、層次低，立法分散，難以形成體系，甚至不同政策或者規(guī)章之間相互矛盾，操作性受到限制�！斑@一現(xiàn)狀已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要�！币晃粎⑴c立法的勞動(dòng)和社會(huì)保障部官員說(shuō)。
這位官員表示，立法層次低，直接削弱了社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性�！霸谡魇窄h(huán)節(jié)沒(méi)有強(qiáng)制措施，在執(zhí)行環(huán)節(jié)也沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的措施，再加上法律責(zé)任欠缺，導(dǎo)致一些用人單位社會(huì)保險(xiǎn)的觀(guān)念比較淡薄，為了降低用工成本不參加社會(huì)保險(xiǎn)，或者長(zhǎng)期拖欠社會(huì)保險(xiǎn)，或者是瞞報(bào)少繳費(fèi)。”他說(shuō)。
同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)基金多頭管理，職責(zé)不清也造成諸多弊端，上海社保案便是一個(gè)典型例證。此外，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位企業(yè)之間的社會(huì)保險(xiǎn)制度差異巨大，互相缺乏銜接，導(dǎo)致公平性問(wèn)題難以解決，也大大制約了勞動(dòng)力的流動(dòng)。
相對(duì)于全體國(guó)民的社會(huì)保障需求而言，中國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋能力非常有限。一些普通城鎮(zhèn)居民仍處于空白地帶。而在農(nóng)村，受限于財(cái)力投入，農(nóng)民社會(huì)保障一直處于低水平甚至空白狀態(tài)。
框架式草案為改革留出余地
作為“基本法”，總共八章63條的社會(huì)保險(xiǎn)法草案，重點(diǎn)規(guī)范了各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度中帶有共性的內(nèi)容。包括社會(huì)保險(xiǎn)的原則、各險(xiǎn)種的人群覆蓋范圍、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收體制、社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次、社會(huì)保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和享受條件、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)、社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督等。
記者注意到，草案中多處都有類(lèi)似“具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的表述�！斑@些都是在實(shí)踐中還沒(méi)有成熟經(jīng)驗(yàn)，難以在法律里規(guī)定，或者部門(mén)間分歧較大、難以達(dá)成一致的內(nèi)容。”受邀列席此次人大常委會(huì)會(huì)議的全國(guó)人大代表、對(duì)外經(jīng)貿(mào)大保險(xiǎn)學(xué)院副院長(zhǎng)孫潔說(shuō)，相關(guān)內(nèi)容在廣泛征求意見(jiàn)的過(guò)程中，即引發(fā)各方基于不同利益取向的爭(zhēng)論。
爭(zhēng)論的問(wèn)題中，首當(dāng)其沖的就是社會(huì)保險(xiǎn)法的適用范圍，亦即各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，目前養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種主要限于城鎮(zhèn)職工，未來(lái)是否要擴(kuò)大到全民？農(nóng)民要不要納入？個(gè)體私營(yíng)企業(yè)要不要納入？是否要搞“全民社保”？黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位相應(yīng)的改革又如何安排？
一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展方向就是“全民社保、應(yīng)保盡保”，因此法律的適用范圍應(yīng)包括全體公民。以中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院鄭功成教授為代表的另一種觀(guān)點(diǎn)則主張，由于財(cái)力等因素限制，社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面不應(yīng)太寬，必須考慮法律的權(quán)威性，否則一旦囿于現(xiàn)實(shí)條件不能施行，法律的嚴(yán)肅性勢(shì)必受到挑戰(zhàn)。
勞動(dòng)和社會(huì)保障部部長(zhǎng)田成平今天就草案作說(shuō)明時(shí)表示，在擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍的同時(shí)，具體制度的設(shè)計(jì)必須充分考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的承受能力，體現(xiàn)“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針。
田成平表示，社會(huì)保險(xiǎn)法草案在立足于解決當(dāng)前問(wèn)題的同時(shí)，也須“著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，為改革留有余地”。他介紹說(shuō)，草案對(duì)那些在社會(huì)保險(xiǎn)制度改革中行之有效的制度，予以了明確；對(duì)那些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟但符合改革方向的探索性做法，做了倡導(dǎo)性、指向性的規(guī)定；對(duì)某些情況比較復(fù)雜、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，或者有關(guān)方面分歧較大、無(wú)法形成一致意見(jiàn)的內(nèi)容，做了授權(quán)性規(guī)定。
“按照上述思路，草案在社會(huì)保險(xiǎn)法的使用范圍和各險(xiǎn)種的繳費(fèi)對(duì)象上有所突破�！鄙鲜鰟趧�(dòng)和社會(huì)保障部官員介紹，包括將事業(yè)單位參照公務(wù)員管理除外的其他人員納入到城鎮(zhèn)職工各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)體系；將城鎮(zhèn)居民納入醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍；逐步將農(nóng)村居民納入農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等。此外，對(duì)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民參加社會(huì)保險(xiǎn)也作了原則規(guī)定。
這位官員表示，隨著改革推進(jìn)，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋這些人群的范圍還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。
目前社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過(guò)低也是一個(gè)備受爭(zhēng)議的問(wèn)題。僅到市縣一級(jí)的低層次統(tǒng)籌，極大限制了社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)共濟(jì)作用，也阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。社保基金在小范圍內(nèi)的封閉運(yùn)轉(zhuǎn)，也導(dǎo)致資金安全問(wèn)題頻發(fā)。一些專(zhuān)家因此呼吁將社�；鸾y(tǒng)籌的層次提升至省一級(jí)，緩解各種弊端。
今天提請(qǐng)審議的社會(huì)保險(xiǎn)法草案規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。據(jù)悉，目前全國(guó)已有13個(gè)省、市、自治區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。
“這次基本上是綱要式的、框架式的立法，有些問(wèn)題雖然草案未加明確規(guī)定，但為社會(huì)保險(xiǎn)改革指出了方向，留出了余地�！鄙鲜鰟趧�(dòng)和社會(huì)保障部官員說(shuō)。
社保經(jīng)費(fèi)三大懸疑
社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)如何征收？如何對(duì)社保基金進(jìn)行有效監(jiān)管？社�；鹑绾芜\(yùn)營(yíng)以保值增值？今年以來(lái)，坊間圍繞上述問(wèn)題爭(zhēng)議重重。首要的爭(zhēng)議在于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收。
社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)到底應(yīng)該由哪個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)征收，目前規(guī)定并不明確，稅務(wù)和社會(huì)保險(xiǎn)兩個(gè)部門(mén)之間各執(zhí)一詞。實(shí)踐中，中國(guó)目前的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收工作，已經(jīng)形成了由稅務(wù)部門(mén)和社會(huì)保險(xiǎn)部門(mén)“共管”的格局。一些地方由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，另一些地方則由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理。
社保專(zhuān)家們贊同將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)定義為費(fèi)，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收。一些財(cái)稅專(zhuān)家則傾向于由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收。社會(huì)保險(xiǎn)法草案規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)和征收辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。
對(duì)這個(gè)存有較大爭(zhēng)議的問(wèn)題，草案還是規(guī)定按照1999年的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行條例維持，由省級(jí)人民政府決定�！跋乱徊骄唧w怎么定，要看機(jī)構(gòu)改革調(diào)整怎么說(shuō)。”上述勞動(dòng)和社會(huì)保障部官員說(shuō)。
頻發(fā)的社�；疬`規(guī)挪用案，暴露出現(xiàn)有監(jiān)管體制的漏洞。此前各方對(duì)社保基金的監(jiān)管模式也有不同意見(jiàn)。
以中國(guó)社科院拉丁美洲研究所所長(zhǎng)鄭秉文為代表的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)加大勞動(dòng)保障部門(mén)的權(quán)威，強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任。持上述觀(guān)點(diǎn)者認(rèn)為，一些地方的社會(huì)保險(xiǎn)基金違規(guī)，并非勞動(dòng)保障部門(mén)失職，而是授權(quán)不足、權(quán)責(zé)不清的結(jié)果。因此應(yīng)當(dāng)集中授權(quán)，垂直管理，在此基礎(chǔ)上建立行政問(wèn)責(zé)制。
另一種觀(guān)點(diǎn)則傾向于“分權(quán)”。一些財(cái)稅學(xué)專(zhuān)家認(rèn)為，社�；饝�(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理，社�；鸨仨毚嫒胴�(cái)政專(zhuān)戶(hù)。
盡管社會(huì)保險(xiǎn)法草案未就此作出明確規(guī)定，但草案對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)信息披露和監(jiān)管有所規(guī)定。草案規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公布社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入、支出、結(jié)余和收益情況。單位和個(gè)人可以向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)查詢(xún)、核對(duì)其繳費(fèi)和領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)待遇記錄，要求社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會(huì)保險(xiǎn)咨詢(xún)等相關(guān)服務(wù)。
孫潔認(rèn)為，這一規(guī)定有助于增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理工作的透明度，便于社會(huì)監(jiān)督。但她認(rèn)為，草案應(yīng)該“進(jìn)一步強(qiáng)化”社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)信息披露的義務(wù)。
一直以來(lái)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌基金和賬戶(hù)基金運(yùn)營(yíng)范圍狹窄，只能用于銀行協(xié)議存款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，收益率不超過(guò)3％，面臨縮水風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于社保基金的投資運(yùn)營(yíng)，學(xué)界也多有討論。
有關(guān)各方一致認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在保證基金安全的前提下進(jìn)行某種市場(chǎng)化運(yùn)作，達(dá)到保值增值的目的。但對(duì)于具體的操作細(xì)節(jié)，看法并不統(tǒng)一。草案未就此作出具體規(guī)定。本報(bào)北京12月23日電 |