中國(guó)第一張“地票”成交

    今天，重慶市君豪酒店，080001號(hào)地票競(jìng)拍現(xiàn)場(chǎng)高潮迭起。報(bào)價(jià)按小學(xué)生數(shù)數(shù)的節(jié)奏快速刷新，1280萬(wàn)元的起拍價(jià)，不到半分鐘就經(jīng)10多次競(jìng)價(jià)而迅速飆升到2000萬(wàn)。
    最終3號(hào)競(jìng)買人報(bào)出了2560萬(wàn)元——相當(dāng)于每畝8．53萬(wàn)元的價(jià)格，并最終成交。
    頓時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)掌聲雷動(dòng)，在中共中央政治局委員、重慶市委書記薄熙來(lái)等領(lǐng)導(dǎo)，以及數(shù)十家新聞媒體的關(guān)注和見(jiàn)證下，中國(guó)第一宗地票交易以起拍價(jià)翻一番的價(jià)格成交。這也是今天成立的農(nóng)村土地交易所的第一筆交易。交易中的“地票”，是重慶市江津區(qū)一宗面積為300畝的農(nóng)村土地。
    此刻，時(shí)針指向11時(shí)38分，中國(guó)的土地交易迎來(lái)一個(gè)歷史性時(shí)刻。
    眾所周知，城市普遍存在建設(shè)用地“需求饑渴癥”，億萬(wàn)打工農(nóng)民也有土地流轉(zhuǎn)的急切需求。而制約土地流轉(zhuǎn)的癥結(jié)在于缺乏規(guī)范的流轉(zhuǎn)平臺(tái)和配套政策支撐。以農(nóng)村土地交易所成立為標(biāo)志的重慶土地流轉(zhuǎn)新政，是迄今為止破解土地有序流轉(zhuǎn)難題最有操作性的方案之一，在我國(guó)現(xiàn)行的土地制度框架內(nèi)，用“地票”進(jìn)行交易嘗試，其意義在于為土地流轉(zhuǎn)尋找解決路徑。
    所謂“地票”，是包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。

土地交易所高調(diào)成立

    去年5月，重慶成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后，便開始積極探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用問(wèn)題。
    中共中央政治局委員薄熙來(lái)到任重慶市委書記后，基于廣泛調(diào)研，提出設(shè)立農(nóng)村土地交易所，探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地有效利用的設(shè)想。
    重慶市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)黃奇帆牽頭的工作小組提出的初步方案得到了充分肯定。6月，國(guó)家調(diào)研組調(diào)研后，贊成“設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，探索開展地宗交易和指標(biāo)交易，逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場(chǎng)”，這為重慶進(jìn)行土地改革提供了制度空間。
    8月，國(guó)土資源部與重慶市政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，重慶的探索得到支持。經(jīng)過(guò)多次完善，11月17日，《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)。
    11月25~26日，中共重慶市委三屆四次全委會(huì)上，為土地交易定調(diào)。薄熙來(lái)在會(huì)上說(shuō)，深化改革是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力，要在土地和林權(quán)改革上重點(diǎn)突破。
    他說(shuō)，中央關(guān)于土地承包“長(zhǎng)久不變”的實(shí)質(zhì)，就是確保農(nóng)民的土地權(quán)益。要加快建立土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系，鼓勵(lì)農(nóng)民按照依法自愿有償原則，以多種形式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。他特別強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格執(zhí)行中央的“三個(gè)不得”，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得不改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。在此基礎(chǔ)上，探索推行全市范圍的耕地占補(bǔ)平衡制度，設(shè)立農(nóng)村土地交易所等試驗(yàn)，用市場(chǎng)化的辦法來(lái)科學(xué)發(fā)現(xiàn)土地的價(jià)格，使農(nóng)民權(quán)益在土地流轉(zhuǎn)中得到保障。
    國(guó)土資源部副部長(zhǎng)鹿心社將農(nóng)村土地交易所的成立概括為“意義大、責(zé)任大”。

農(nóng)民也可“攜地”入市

    牽頭搭建相關(guān)制度框架的重慶市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)黃奇帆介紹說(shuō)，新誕生的重慶農(nóng)村土地交易所由重慶市政府出資成立，系非營(yíng)利性事業(yè)法人機(jī)構(gòu)，但有董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及經(jīng)理層，實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)管理模式。
    交易所的使命是建立農(nóng)村土地交易信息庫(kù)，發(fā)布交易信息，提供交易場(chǎng)所，辦理交易事務(wù)。為加強(qiáng)對(duì)交易所的監(jiān)督管理，重慶市政府專門成立了農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會(huì)，交易所還得接受土地、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等行政主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
    重慶農(nóng)村土地交易所將主要從事“地票”交易�！暗仄薄苯灰妆仨氃谕恋亟灰姿�里進(jìn)行，并到所在土地行政主管部門登記備案。
    通過(guò)交易購(gòu)得的“地票”，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并在“落地”時(shí)沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。但這得以符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為前提，并辦理征收專用手續(xù)。
    顯然，“地票”主要是相對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地而言的，對(duì)于那些生產(chǎn)性土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，交易所將在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益前提下，提供服務(wù)。
    實(shí)際操作中，對(duì)“地票”的主體并未加以限制，這意味著，一家一戶的農(nóng)民也可“攜地”入市。

集體土地必須多數(shù)同意才能成為“地票”

    在重慶土地改革的制度設(shè)計(jì)中，“地票”是其中最大、也是最重要的創(chuàng)新。
    按規(guī)定，“地票”必須符合兩個(gè)前提：
    一是凡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)耕地復(fù)墾，必須經(jīng)三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意，防止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益受到損害。
    二是凡農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地復(fù)墾，必須有其他穩(wěn)定居所、有穩(wěn)定工作或生活來(lái)源，并且有所在集體經(jīng)濟(jì)組織同意復(fù)墾的書面材料，避免宅基地復(fù)墾整理交易后出現(xiàn)農(nóng)民生活困難、游離失所的問(wèn)題。
    而“地票”的產(chǎn)生，則必須經(jīng)過(guò)4道關(guān)口：
    首先，國(guó)土部門編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)過(guò)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。
    其次，由農(nóng)村土地權(quán)利人向區(qū)縣國(guó)土部門提出土地復(fù)墾立項(xiàng)申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后復(fù)墾所立項(xiàng)的土地。
    第三，土地復(fù)墾后，復(fù)墾方向區(qū)縣國(guó)土部門提出質(zhì)量驗(yàn)收申請(qǐng)。
    最后，區(qū)縣國(guó)土部門組織驗(yàn)收，合格后，向市級(jí)國(guó)土部門申請(qǐng)確認(rèn)，并由其核發(fā)“地票”。

“地票”交易如何保障農(nóng)民權(quán)益

    十七屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定對(duì)征地制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)和經(jīng)營(yíng)、逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等提出了改革的方向。
    土地改革試驗(yàn)風(fēng)險(xiǎn)很大，農(nóng)村土地問(wèn)題涉及千家萬(wàn)戶，稍有偏差，就會(huì)引起大的震動(dòng)，“慎之又慎”是必須堅(jiān)持的重要原則。土地流轉(zhuǎn)不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益已成為高層和民間的共識(shí)。在“地票”交易過(guò)程中，如何保護(hù)農(nóng)民利益？
    “重慶模式”打出的第一張牌是限定底價(jià)，上不封頂。重慶政府將在綜合考慮耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上，制定出全市統(tǒng)一的農(nóng)村土地的基準(zhǔn)價(jià)格。如果交易價(jià)格低于基準(zhǔn)價(jià)格時(shí)，土地所有者有權(quán)優(yōu)先回購(gòu)。
    同時(shí)，通過(guò)明晰的政策規(guī)定，確保土地交易的收益真正到農(nóng)民手中。重慶規(guī)定：不同形式的農(nóng)村土地交易，交易收益按不同的比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配。其中，耕地、林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易收益，全部歸農(nóng)民家庭所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的土地收益，主要用于農(nóng)民社會(huì)保障和新農(nóng)村建設(shè)等。
    整個(gè)運(yùn)作過(guò)程，都將依法、自愿、有償，公開、公平、公正的基本原則。
    顯然，“重慶模式”中，土地交易所成為交易市場(chǎng)的組織者，制定游戲規(guī)則，農(nóng)民作為交易的一方真正參與到土地交易中，這也有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益的最大化。
    同時(shí)，政府將對(duì)“地票”交易總量實(shí)行計(jì)劃調(diào)控，以和現(xiàn)有國(guó)有土地管理制度銜接。

交易的核心是“先造地后用地”

    “逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”已成為推進(jìn)農(nóng)村土地改革的方向之一�！叭齻�(gè)不得”——即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得不改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益——為相關(guān)探索規(guī)定了邊界。
    探索中的“重慶模式”，以“地票”為軸心實(shí)施的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易制度改革，沿著該政策指向出臺(tái)了操作層面的抓手，勢(shì)必對(duì)中國(guó)土地制度改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
    現(xiàn)實(shí)中，各地普遍存在農(nóng)村建設(shè)用地存量大的問(wèn)題，并有相當(dāng)一部分因農(nóng)民舉家外出打工而荒蕪、閑置，造成極大浪費(fèi)，這是“重慶模式”運(yùn)作的重要空間。顯然，通過(guò)“地票”的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，將有助于盤活農(nóng)村存量土地，進(jìn)而通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為城市擴(kuò)張尋求更大突破。
    從最樂(lè)觀的角度看，重慶的探索有望成為突破式的改革：幫助農(nóng)村沉睡的土地資本實(shí)現(xiàn)價(jià)值，外出務(wù)工的農(nóng)民把老家廢棄的農(nóng)村宅基地、基本用地通過(guò)“地票”交易得到一筆可觀的收入，在城鎮(zhèn)購(gòu)房或租房。
    黃奇帆分析說(shuō)，指標(biāo)概念及交易制度的設(shè)計(jì)，是設(shè)計(jì)重慶農(nóng)村土地交易所制度中最重要的改革創(chuàng)新，它的意義和作用，主要表現(xiàn)在4個(gè)方面：
    首先，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，耕地總量不減少。
    “地票”交易的核心，是“先造地后用地”，先把農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，才在城市新增建設(shè)用地，城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，耕地面積沒(méi)有減少，保護(hù)耕地的力度更大、效果更好。
    一方面，農(nóng)村閑置土地資源依法有序退出，解決農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)問(wèn)題；另一方面，城市建設(shè)用地有比例有節(jié)奏增加，緩解城市建設(shè)用地緊張的矛盾，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總量不會(huì)增加、耕地總量不會(huì)減少。
    目前，重慶人均生活用地在250平方米以上，而城市人均用地只有80多平方米，一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口，就可節(jié)約出170平方米的建設(shè)用地。
    如果重慶2300萬(wàn)農(nóng)村戶籍人口中，有1000萬(wàn)人轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)，按“地票”模式，則將節(jié)約17億平方米建設(shè)用地，相應(yīng)增加250多萬(wàn)畝耕地。
    第二，城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)。
    土地以指標(biāo)形式，通過(guò)土地交易所公開交易，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地遠(yuǎn)距離、大范圍的置換，提升農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)民增收和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)支持落后地區(qū)發(fā)展的目的。
    第三，重慶土地新政將保護(hù)農(nóng)民收益。
    堅(jiān)持國(guó)家土地制度，依法保障農(nóng)民的占有、使用、收益等權(quán)利。土地指標(biāo)交易將不改變土地權(quán)屬、不改變現(xiàn)行土地制度，充分兼顧國(guó)家、集體和農(nóng)民的利益。
    第四，激活城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)，完善城鄉(xiāng)市場(chǎng)體系。
    土地交易所成立后，通過(guò)開展遠(yuǎn)距離、大范圍的土地資源優(yōu)化配置，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可以流動(dòng)的資本。土地作為農(nóng)村最主要的生產(chǎn)要素，一旦流動(dòng)起來(lái)，必然帶動(dòng)農(nóng)村要素市場(chǎng)的發(fā)育，有力地推動(dòng)農(nóng)村資本、產(chǎn)權(quán)、技術(shù)等其他要素市場(chǎng)的建設(shè)。
    西南政法大學(xué)副教授曹興權(quán)博士認(rèn)為，“重慶模式“的土地流轉(zhuǎn)政策意義重大，一是農(nóng)村集體土地將成為中國(guó)城市新增土地的基本來(lái)源，由此將形成公開化的中國(guó)村鎮(zhèn)房市和構(gòu)建中國(guó)房市的全流通格局，二是為解決實(shí)際占地?cái)?shù)以億畝計(jì)的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，建構(gòu)全國(guó)統(tǒng)一的土地使用權(quán)體系，使土地使用權(quán)成為全新的商品權(quán)利體系提供一條可操作的途徑。
    本報(bào)重慶12月4日電