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財(cái)稅改革是中國經(jīng)濟(jì)改革的重要組成部分，中國從1980年起實(shí)行財(cái)政管理體制改革。從財(cái)政包干制到分稅制，再到1998年，決策層明確提出了“積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共財(cái)政框架”的要求，中國的財(cái)政管理愈來愈注重對(duì)社會(huì)民生的服務(wù)。為了理清中國財(cái)政改革的清晰脈絡(luò)，探討財(cái)政改革在30年改革開放中所發(fā)揮的作用，本報(bào)記者日前專訪了財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康。
財(cái)政高度集中顯現(xiàn)弊端
問：改革開放前，中國的財(cái)政管理是怎樣的狀況？
賈康：改革開放之前，中國形成了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的高度集中的財(cái)政管理制度。實(shí)踐證明，這種財(cái)政體制的出現(xiàn)具有一定的必然性，又存在明顯缺陷。
首先，以非稅收入為主的財(cái)政收入制度。其內(nèi)容包括以低價(jià)統(tǒng)購農(nóng)副產(chǎn)品和低工資制；國營企業(yè)利潤幾乎全額上繳；國有、集體經(jīng)濟(jì)稅收收入居次要地位等。
其次，事無巨細(xì)大包大攬的財(cái)政支出體制。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下，全社會(huì)如同一個(gè)大工廠，國家財(cái)政類似大工廠的財(cái)務(wù)部，其大而寬的財(cái)政支出機(jī)制具體表現(xiàn)為：財(cái)政成為社會(huì)投資主體，財(cái)政包攬各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)。
這種高度集中的財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制，其弊病在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中逐漸顯露，由于中央政府基本上實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支和高度集中的管理，忽視了各部門、各地方和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益和經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利，成為妨礙中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的重要因素，所以在改革開放時(shí)代成為經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革需要打破其約束的重要環(huán)節(jié)。
建立分級(jí)財(cái)政體制框架
問：改革開放30年來，中國的財(cái)政管理體制改革大致經(jīng)歷了哪幾個(gè)發(fā)展階段？
賈康：在中國以漸進(jìn)性為顯著特點(diǎn)的改革中，財(cái)政改革的過程可大體劃分為兩個(gè)階段。
第一階段，財(cái)政成為宏觀層面解鎖“高度集中體制”的突破口，以行政性分權(quán)的方式，通過逐步退出傳統(tǒng)的資源配置領(lǐng)域，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的市場(chǎng)化，并探索自身職能向公共化內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變。從改革開始一直到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本框架建立起來之前，這是中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的一個(gè)比較長的量變積累期和試驗(yàn)期，時(shí)間跨度大致是從1978年到1992年。
第二階段，自1992年中國確立以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為改革的目標(biāo)模式起，初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面建設(shè)和完善時(shí)期，財(cái)政方面相應(yīng)于1994年進(jìn)行了根本性的制度改革，通過經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制框架，其后又將財(cái)政公共化的目標(biāo)明確定為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，在這一過程中，財(cái)政管理以增量拓展和存量的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，繼續(xù)完成傳統(tǒng)職能的退出和對(duì)改革進(jìn)程的駕馭，以及對(duì)改革全局的促進(jìn)與配合。
從“分灶吃飯”到“分稅制”
問：第一階段的財(cái)政改革有哪些成效和弊端？
賈康：在財(cái)政改革初期的一些舉措中，最具重要性和代表性的，是財(cái)政預(yù)算管理體制的“分灶吃飯”。國務(wù)院于1980年2月頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》。新的財(cái)政體制由“一灶吃飯”改為“分灶吃飯”，分為中央一個(gè)灶，地方20多個(gè)灶，打破了吃大鍋飯的局面。在財(cái)力的分配上，由“條條”為主改為“塊塊”為主，大大增加地方的財(cái)政權(quán)限，有利于因地制宜地發(fā)展地方建設(shè)和社會(huì)事業(yè)。
但是隨著改革的深化，它的弊端也日益明顯，主要表現(xiàn)為：仍然束縛企業(yè)活力的發(fā)揮、無法實(shí)現(xiàn)真正的公平競(jìng)爭(zhēng)；強(qiáng)化地方封鎖、地區(qū)分割，客觀上助長了低水平重復(fù)建設(shè)和投資膨脹；中央和地方的關(guān)系仍缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性；運(yùn)行結(jié)果帶來財(cái)力分散，地方缺乏必要的稅權(quán)和穩(wěn)定財(cái)源，中央缺乏必要的宏觀調(diào)控主動(dòng)權(quán)。
問：伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入，財(cái)政改革又做了哪些調(diào)整？
賈康：1994年，中國實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制改革并延續(xù)至今。這次改革的關(guān)鍵內(nèi)容是，以構(gòu)建分稅分級(jí)財(cái)政體制來正確處理政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本關(guān)系，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政職能轉(zhuǎn)軌和正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革奠定基礎(chǔ)。實(shí)行分稅制，調(diào)動(dòng)了各級(jí)地方政府的理財(cái)積極性并促進(jìn)了企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，開啟了后續(xù)深化改革推進(jìn)公共財(cái)政轉(zhuǎn)型的空間。
加強(qiáng)財(cái)政支持民生力度
問：財(cái)政收入體系改革后，財(cái)政支出體系有哪些跟進(jìn)？
賈康：1994年財(cái)稅體制改革取得初步成功后，財(cái)政支出管理體系的改革提上議事日程。1998年，決策層明確提出了“積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共財(cái)政框架”的要求。在公共財(cái)政導(dǎo)向下，1999年后，包括部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購制度在內(nèi)的預(yù)算管理制度改革和側(cè)重于支出的制度創(chuàng)新全面鋪開。我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在1994年“分稅制”改革后實(shí)現(xiàn)了重大的進(jìn)步，并在其后建設(shè)公共財(cái)政框架的過程中進(jìn)一步改進(jìn)完善；轉(zhuǎn)移性支出成為財(cái)政支出中的重要組成部分。
問：近年來，我國的財(cái)政管理已經(jīng)越來越注重對(duì)社會(huì)民生的服務(wù)，這一特點(diǎn)有哪些具體體現(xiàn)？
賈康：在公共財(cái)政導(dǎo)向下財(cái)政分配職能的發(fā)揮愈益向“公共性”傾斜。主要表現(xiàn)為：
1，運(yùn)用財(cái)政政策促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財(cái)政框架建立后，在繼續(xù)支持城鎮(zhèn)發(fā)展的同時(shí)，財(cái)政政策更加注重在解決“三農(nóng)”問題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮積極作用，顯著加大投入，采取了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)的重要措施。
2，運(yùn)用財(cái)政政策促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。包括支持西部大開發(fā)、支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興等。此外，還通過安排農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金向中部地區(qū)等糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜、中央財(cái)政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金主要用于中部地區(qū)等糧食主產(chǎn)區(qū)、一般性轉(zhuǎn)移支付和調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付對(duì)中部地區(qū)給予照顧，將增值稅轉(zhuǎn)型擴(kuò)大到中部等，支持中部地區(qū)崛起。
3，運(yùn)用財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。近些年，財(cái)政通過增加社會(huì)公共領(lǐng)域的支出和相關(guān)機(jī)制創(chuàng)新，不斷加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障、科學(xué)、教育、醫(yī)療保健、住房、政府服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目的支持力度，使公共財(cái)政滿足社會(huì)公共需要的特征日益顯現(xiàn)。
4，運(yùn)用財(cái)政政策促進(jìn)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。不斷加大對(duì)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的支持力度。對(duì)天然林保護(hù)、退耕還林（草）和防沙治沙工程所需的糧食、種苗補(bǔ)助資金及現(xiàn)金補(bǔ)助，主要由中央財(cái)政直接撥付；對(duì)因?qū)嵤┨烊涣直Ｗo(hù)工程、退耕還林（草）工程而財(cái)政收入受影響的地方財(cái)政，中央財(cái)政在一定時(shí)期內(nèi)給予適當(dāng)補(bǔ)助。
財(cái)政管理改革還有空間
問：回顧30年來中國在財(cái)政管理方面的變化，您有什么感觸和期待？
賈康：近年不斷聽到關(guān)于中國體制改革走向的話題，很多人在反思中國漸進(jìn)式改革的得失。如果我們從財(cái)政“加強(qiáng)、改進(jìn)管理角度”切入，把制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新這三個(gè)層次創(chuàng)新的互動(dòng)關(guān)系把握好，中國的漸進(jìn)式財(cái)政管理改革還是有繼續(xù)深化的空間的。在現(xiàn)實(shí)生活中，近年來，已有不少自下而上的“參與式預(yù)算”的實(shí)驗(yàn)，有上下要求相呼應(yīng)而推出的公共事務(wù)決策事項(xiàng)的聽證會(huì)，有越來越多的“政務(wù)公開”和通過充分民意表達(dá)形成科學(xué)化決策與管理方案的要求與行動(dòng)。這種互動(dòng)綜合在一起，我們就可能通過政府理財(cái)?shù)拿裰骰头ㄖ位�，來促進(jìn)和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活、公共事務(wù)決策的法治化、民主化、憲政化，進(jìn)而在這種動(dòng)態(tài)過程中化解阻礙，繼續(xù)推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的財(cái)政管理配套改革。 |