編者按  審批就是權(quán)力，也是腐敗高發(fā)地帶。浙江省象山縣在深化推進(jìn)審批制度改革中，從機(jī)構(gòu)體制大膽創(chuàng)新，全縣各部委辦局單獨設(shè)立一個審批科，并且將這些部門的審批職能整體授權(quán)便民服務(wù)中心，使之真正成為高效廉潔的服務(wù)窗口。

象山便民服務(wù)中心工作人員熱情接待前來辦證的群眾。

象山便民中心工作人員為群眾提供辦證服務(wù)。徐穎峰 攝

一局兩公章，辦事一個窗

　　“此項改革也是被逼出來的”，象山縣委書記周江勇說，象山審批制度改革起步比較早，從2001年起便將全縣各局審批事項集中到便民服務(wù)中心，但從實際運行來看未盡人意：有的搞形式主義，審批權(quán)明在窗口辦理，暗在私下運作；有的以部門利益為中心，有油水的項目爭著批，無利可圖的踢皮球；還有的是互相扯皮，公章旅行，效率低下，老百姓頗有怨言。許多同志認(rèn)為，現(xiàn)有的便民中心模式只是過渡產(chǎn)物，若不改革，無非兩個結(jié)果，要么撤局，要么撤窗口。
　　那么改革從何處下手？周江勇說：“從2005年初開始，經(jīng)過長達(dá)一年多的調(diào)研分析，并且學(xué)習(xí)借鑒各地的一些做法，我們決定揪住審批的牛鼻子，從行政職能并軌著手。”
　　一局審批歸一個科室。一個局一般都有幾個并行的審批科室。象山規(guī)定，各局需對這些部門進(jìn)行分類、調(diào)整，撤銷其中的一個科室，單獨設(shè)行政許可科。如果撤銷原科室確有困難的，可選擇某一科室增掛行政許可科的牌子，但是全局所有的行政審批職能，還是必須整合歸并到這一科室。
　　一個局兩枚印章。各部委辦局重新統(tǒng)一制定新的式樣一致的兩枚公章，其中一枚留在機(jī)關(guān)使用，一枚供窗口審批使用，使每個窗口都能獨立完成受理、辦理、制證、蓋章和送達(dá)等各個審批環(huán)節(jié)。
　　一個窗口對外。通過行政審批職能并軌，象山將各局審批科室統(tǒng)一移駐便民服務(wù)中心，中心各個窗口的負(fù)責(zé)人由相關(guān)局的行政許可科長兼任，統(tǒng)一承擔(dān)辦證審批的各項職能。換句話說，每一事項的行政審批負(fù)責(zé)人，既是派出局的審批科長，又是服務(wù)中心的窗口主任，這就從人事上體制上解決了便民服務(wù)中心長期存在的“職能不到位”、“人員不到位”和“授權(quán)不到位”的老大難問題。

有爭議才有價值

　　這是一次前所未有的權(quán)力再分配、利益大調(diào)整。象山縣委負(fù)責(zé)實施此項改革的原縣委副書記、現(xiàn)寧波市委組織部副部長張良才說，當(dāng)時縣里上上下下對此項改革的反對聲和爭議聲不斷。
　　有些同志提出，現(xiàn)在象山一個縣“單兵突進(jìn)”，上下機(jī)構(gòu)、職能不銜接，業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)不認(rèn)賬怎么辦？張良才說，這確是實際問題，但我們認(rèn)為，只要我們實事求是說明情況，相信上級也是通情達(dá)理的。如交通局所屬的公管所營運車輛審批權(quán)，縣里要求統(tǒng)一歸并，上級部門有個別人認(rèn)為不妥，后請省公路局領(lǐng)導(dǎo)下來調(diào)查，聽了縣里的介紹，非常理解支持，癥結(jié)迎刃而解。
　　關(guān)于一個局一名領(lǐng)導(dǎo)專職分管審批，這是爭議最多的焦點之一。張良才說，許多部門的一把手都說難度太大，無法操作，因為一般一個局都有四五個領(lǐng)導(dǎo)，以前大家各管一攤，基本上人人都有審批權(quán)，彼此相安無事，現(xiàn)在權(quán)力都集中一個人身上，其他副局長如何擺平？此外，原來分管審批的科長、經(jīng)辦人員心里也不平衡，這些人往往掌控實際權(quán)力，即老百姓說的“腸梗阻”，現(xiàn)在審批權(quán)丟了，他們覺得自己身價也矮了一大截。張良才說：“對此我們也毫不通融，我們提出，如果覺得分管領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力太大，可以強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制衡來解決，并以此進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革�！�
　　行政審批業(yè)務(wù)性比較強(qiáng)，有的同志擔(dān)憂，以前各科室分管職能內(nèi)的審批，業(yè)務(wù)比較熟悉，便于辦理，現(xiàn)在都統(tǒng)歸到窗口，經(jīng)辦人員一下增加好幾倍的審批量，完不成任務(wù)怎么辦？
　　“這也是我們改革的重要內(nèi)容”，張良才說，原來一些部門在窗口只是受理辦證，具體審批要拿到局里來辦，形成了兩套班子，兩批人馬，而且一般都是把能力素質(zhì)弱些甚至是閑散聘用人員派到窗口去，骨干留在局里。而現(xiàn)在明確規(guī)定，受理在窗口，辦理也是在窗口，這就迫使各單位要把真正有本事有能力的人派到窗口一線。授權(quán)到位了，審批經(jīng)辦人員意識到自己肩上的責(zé)任，會努力提高自身的素質(zhì)和能力，形成良性循環(huán)。
　　“此外，從以往慣例看，搞改革總得支付改革成本，因此，也有一些部門要求增加機(jī)構(gòu)編制�！睆埩疾耪f，我們定了一條死杠杠，就是原來的機(jī)構(gòu)編制、人數(shù)名額和干部職數(shù)一個也不給，并且由縣委編制辦發(fā)文，重新定崗定編，一律自我消化。
　　“茲事體大，從2006年初試點到面上推開我們花了五個月時間，而此前的調(diào)查研究統(tǒng)一認(rèn)識卻用了整整一年半�！毕笊娇h委副書記、縣長李關(guān)定說，此項改革遇到的阻力確實很大，一些干部說，審批權(quán)統(tǒng)一歸并，窗口成了“第二政府”，我們局可以撤銷了；有的抱怨，現(xiàn)在權(quán)力被剝奪了，沒法干了。我說改革并沒有剝奪你們的權(quán)力，你們的審批權(quán)還在，但現(xiàn)在有了新的制度，你的審批也必須按制度來辦。李關(guān)定認(rèn)為，有反響、爭議是好事，說明改革觸及了核心層面，是有價值的。

權(quán)力要集中，權(quán)限要縮水

　　原象山便民服務(wù)中心主任、現(xiàn)縣監(jiān)察局長戴文輝說，審批就是權(quán)力，也是腐敗高發(fā)地帶，那么審批權(quán)大集中后會不會導(dǎo)致新的尋租和腐��？對于這個問題，我們的指導(dǎo)思想是權(quán)力要集中，用權(quán)要透明，權(quán)限要縮水。
　　首先，我們要求所有審批必須在大廳辦理，讓審批過程在陽光下操作。戴文輝說，以前來辦證，把材料放在窗口，各局“自家的孩子自己抱”，拿回去處理。由于內(nèi)部操作不透明，即便是正常審批的事項，群眾還是嘀咕是否有貓膩�，F(xiàn)在規(guī)定，所有審批件必須在大廳現(xiàn)場公開辦理，符合條件的，就要出具電腦打印的承諾通知書，沒有實現(xiàn)承諾的可以投訴。服務(wù)中心設(shè)有投訴中心和監(jiān)察科，每辦完一件事都要請群眾打分，不滿意的可以當(dāng)場投訴。
　　戴文輝說，為保證窗口審批的切實到位，我們設(shè)計的一局兩公章，其中有一個小小的奧秘，就是這兩枚形狀完全相同的公章，采用數(shù)字區(qū)分，0號數(shù)字的公章放在局里，8號的放在窗口，兩枚公章各司其職，不能互相串換，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)嚴(yán)肅處理�？h里有一個局為了貪圖方便，用0號章加蓋了對外審批的文件，違反了窗口辦理的規(guī)定，被查實后，在全縣通報批評。此后，類似現(xiàn)象再沒有發(fā)生。
　　其二，建立窗口審批責(zé)任制，戴文輝說，我們提出誰審批誰負(fù)責(zé)，出了問題經(jīng)辦人負(fù)直接責(zé)任。如果局長不放心，就到窗口天天來坐班。這就逼迫各單位主動放權(quán)，擴(kuò)大授權(quán)，局長授權(quán)給副局長，副局長授權(quán)給科長，而一線辦事人員則有職有權(quán)，可以現(xiàn)場拍板，提高窗口辦結(jié)率。如象山工商局派到窗口的行政審批科正副科長，都擁有主管部門核發(fā)的企業(yè)審批資格證書，經(jīng)他們審核批準(zhǔn)的營業(yè)執(zhí)照，具有法定資格，可以立即生效。
　　其三，提高標(biāo)準(zhǔn)件審批的比例。戴文輝說，所謂標(biāo)準(zhǔn)件就是把審批內(nèi)容格式化，制成圖表，把審批的要求、前置條件寫清楚，群眾到窗口來先填表格，所有事項一目了然，符合條件就批下去，不行就現(xiàn)場予以說明解釋，省得老百姓跑來跑去。據(jù)介紹，現(xiàn)在象山辦證窗口一年接辦件有20多萬件，其中97%以上系標(biāo)準(zhǔn)件審批。戴文輝說，我們推出的標(biāo)準(zhǔn)件審批等措施，核心在于限制減少辦事人員權(quán)力運作的空間。一般而言，自由裁量權(quán)越大，尋租的機(jī)會也就越多，而現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)現(xiàn)場辦理、表格化審批，窗口雖然權(quán)力不小，但辦事是透明的。職權(quán)有明文限定，行還是不行，老百姓心里有底，這就把有人想借機(jī)謀私利的路給堵了。

建立內(nèi)部權(quán)力制衡體系

　　“對于行政審批歸并我們確有一個認(rèn)識過程，”象山國土資源局局長朱志川說，因為土地政策涉及面廣，政策條例多，群眾眼睛盯得緊，我們審批的事項較多，所以一開始擔(dān)心審批職能統(tǒng)歸到一個窗口辦不下來。但既然全縣都鋪開了，我們也不能拖后腿，于是我們下決心派遣精兵強(qiáng)將，調(diào)了18個人到審批科，比以前窗口辦證人數(shù)增加了一倍多，占全局行政業(yè)務(wù)人員的1/4。
　　朱志川說，去年一年我們審批各類事項五萬多件，其中發(fā)放土地登記、抵押登記、注銷證件、地價確認(rèn)等2.5萬多件，工作量非常大。但從實踐效果看非常明顯，窗口現(xiàn)場辦結(jié)的事項增加了30%，承諾辦證的時間從以前的31天縮短到10天。以前土管局是挨批評指責(zé)多，現(xiàn)在基本聽不到了，還經(jīng)常收到群眾的表揚(yáng)信和錦旗，這讓窗口和局里的同志都很高興。
　　圍繞審批科審批職能的合并，國土局也調(diào)整了內(nèi)部的職能分工。朱志川說，以前土地項目的審批和驗收都是由規(guī)劃科負(fù)責(zé)，現(xiàn)在我們把它一分為二，審批科分管項目審批，地籍科負(fù)責(zé)復(fù)查驗收，此外，法規(guī)科還要作最后的審核把關(guān)。這樣互相牽制，既不影響窗口的直接審批，又能加強(qiáng)項目的內(nèi)部管理跟蹤監(jiān)管。關(guān)于具體審批授權(quán)，朱志川說：“我們采取‘倒金字塔’，我直接授權(quán)給科長，科長審批即代行我的權(quán)力，如果出了問題，我直接追究科長的責(zé)任，而分管副局長則負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)溝通�！�
　　象山縣規(guī)劃局局長陳建瑜說，我們把全局23項審批事項整體授權(quán)給行政審批科，取消了用地與建筑管理科，將其監(jiān)察職能移交給監(jiān)察大隊，由監(jiān)察大隊來監(jiān)督窗口審批。陳建瑜說，這樣分權(quán)是符合科學(xué)管理的。以前業(yè)務(wù)科室身兼兩職，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，自己審批自己監(jiān)管，里面的黑洞和貓膩很難說清�，F(xiàn)在把他們分開來，審批出了問題，監(jiān)管可以追究。

政府既不能越位也不能缺位

　　但審批經(jīng)辦人也有職權(quán)限制，縣建設(shè)局審批科長徐青楠說：“我擔(dān)任審批科長，全局所有審批都要從我一個口子出去，壓力非常之大。于是經(jīng)局辦公室會議討論通過，推出了建設(shè)局行政許可審批流程和制度。”徐青楠說：“這份文件實際是我自己起草擬定的，但我要求給自己規(guī)范職責(zé)，窗口審批有章可循。”前不久，有一家園林公司的綠化方案需要審批，徐青楠提前找來縣園林處、綠化辦、消防處等一起討論，按照規(guī)定，待有關(guān)部門達(dá)成一致后才發(fā)文批準(zhǔn)。
　　“我們局一年要辦8000多件的審批件，牽制了領(lǐng)導(dǎo)和干部很大一部分精力，職能歸并后，其他科室可以全力以赴來抓業(yè)務(wù)和管理�！笨h農(nóng)林局副局長朱定量說，如去年延長森林承包期工作，涉及全縣13個鎮(zhèn)鄉(xiāng)，八萬畝山林和一萬余家農(nóng)戶，我們從6月份試點，7月份全面推廣，10月份全部結(jié)束，只花了四個多月就完成了任務(wù)，進(jìn)展速度全市第一。朱定量說，森林承包政策性強(qiáng)，牽涉面廣，如果放在以往，說不定花上一年多時間還拿不下來。
　　李關(guān)定說，以前推審批制度改革，動員簡政放權(quán)，各部委辦局往往會找出各種理由，攬著權(quán)力不肯輕易松口�，F(xiàn)在實行審批授權(quán)歸并新體制，一些部門主動提出要進(jìn)一步放寬審批事項。如有一個局前些日子提出，要把小河小溪治理的審批權(quán)放掉。我們認(rèn)為，河流水道涉及生態(tài)環(huán)保，在現(xiàn)在形勢下應(yīng)予加強(qiáng)而不是放松監(jiān)管，便將方案否決了。李關(guān)定說，政府的職責(zé)既不能越位也不能缺位，我們搞改革也要防止片面化走極端。

探尋職能轉(zhuǎn)型的突破口

　　農(nóng)林局是象山此項改革的試點單位，分管審批的副局長朱定量說，我們局有六個業(yè)務(wù)科室，五個局級領(lǐng)導(dǎo)，以前是各位局領(lǐng)導(dǎo)分兵把關(guān)、分口負(fù)責(zé)局里的各個審批項目�，F(xiàn)在窗口只有兩名工作人員，主要接受辦理申請，不具體辦理審批事項。這次改革我們把法制科和森林資源科合并為一個科，騰出的一個科室設(shè)立行政審批科，所有審批權(quán)力歸這個科�，F(xiàn)全局27個審批事項，除了林地審批一項，因需要縣長簽發(fā)還留在局里，其余26項全部授權(quán)窗口。
　　據(jù)介紹，象山原來承擔(dān)行政審批職能的各級機(jī)構(gòu)有88個，現(xiàn)減少到34個，也就是一個局僅有一個審批科室。周江勇說，有的部門審批較少，我們就合并同類事項，如將人事、民政、檔案等八個局設(shè)為一個窗口，合署辦公，每家派一個人到窗口上班，三個月輪換一次。而勞動、國稅、地稅等局辦理事項較多，我們就將其職能延伸，把這些部門的辦證大廳作為便民中心的分中心和專項窗口，這樣串聯(lián)起來，形成了一個比較完整的行政審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。周江勇說，經(jīng)過這樣大的改革，便民服務(wù)中心提出的“一個窗口受理”、“一站式辦公”、“一條龍服務(wù)”真正可以付諸實際了。周江勇說，機(jī)關(guān)效能建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)型，我們抓了好幾年，此次行政審批歸并可謂找到了一個有效的突破口。
　　據(jù)了解，現(xiàn)在象山在窗口辦理的各類審批項目從原來的271項提高到326項，辦理承諾的時限從原來的七個工作日縮為四到五個工作日。去年一年象山便民中心辦理了20多萬件的審批件，無一件差錯，許多同志稱之為奇跡。

“收發(fā)室”的牌子摘掉了

　　對于便民服務(wù)中心的變化，感受頗深的還是當(dāng)?shù)乩习傩�。中心行風(fēng)監(jiān)督員周國敏說，前些年我在爵溪漁村當(dāng)書記，村里企業(yè)改制，房管部門把房產(chǎn)證搞錯了，我到局里跑了四趟，對方堅決不認(rèn)賬，還說我是無理取鬧�，F(xiàn)在窗口辦事，抽一根群眾遞來的香煙也要作違紀(jì)處理。
　　“以前便民中心基本上以受理為主，不具體辦理審批，老百姓稱我們?yōu)椤�收發(fā)室’、‘前店后廠’”，縣公安局審批科副科長史展宏說，如旅社賓館等屬特種行業(yè)，以前我們先接單子，再交縣治安大隊復(fù)核審批，因?qū)徟�人與當(dāng)事人缺乏直接溝通，有些情況了解不夠，批一個許可證往往要走好幾個來回，現(xiàn)在我們窗口一竿子插到底，把拖拖拉拉的中間環(huán)節(jié)全免了。
　　前不久，石浦一家旅館到中心審批擴(kuò)建事項，史展宏說，我們與工商衛(wèi)生部門一起去現(xiàn)場察看，三天就發(fā)給了許可證。賓館經(jīng)理說以前辦這樣的證件，花一個多月還辦不下來，現(xiàn)在政府辦事確實效率提高了。為方便群眾，中心規(guī)定，凡一個事項涉及幾個部門的，由最先受理的窗口牽頭，幾個部門一起參與，一攬子審批解決。史展宏說，因此，聯(lián)合勘察是我們經(jīng)常采取的一個辦法，如前些日子城關(guān)丹東街道有一段路面維修要影響道路，我們就請來交通、建設(shè)等部門聯(lián)合勘察，第二天就批準(zhǔn)了施工申請。
　　盡管現(xiàn)窗口主任、審批科長看起來權(quán)力很大，地位也高，但似乎沒有一些人想像的那么吃香。象山監(jiān)察局長戴文輝說：“有一位年青同志，領(lǐng)導(dǎo)培養(yǎng)他，提拔擔(dān)任審批科長，他卻跑來找我，去求情不當(dāng)這個科長，讓我好一通批評。”還有個分管審批的科長說，以前他管三個審批項目，家里的香煙抽不完，現(xiàn)在分管十幾個審批項目，卻連煙味都聞不到了。

親民政府 效率先行

　　象山地處半島，交通不便，各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道都配了專職代辦員，為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和群眾義務(wù)辦理相關(guān)審批事項，這是便民利民的好事，但這些代辦員說起以前審批的事，也是一肚子怨言。已跑了5年審批辦證的爵溪街道工業(yè)辦公室代辦員林將偉說，以前跑審批，把材料送到窗口根本不管用，還要到局里一個個部門去拜訪求情，有時幾個科室推來推去，自己只好請客送禮拉關(guān)系。2002年初，林將偉為街道辦一個只有兩公里長的道路建設(shè)項目，結(jié)果跑了半個多月，找了好幾個熟人幫忙才給批下來。“現(xiàn)在情形大不一樣了”，去年10月林將偉為三家企業(yè)同時跑三項審批項目，只花三天時間就全部辦完。林將偉說，以前，我們工辦有兩個代辦員為工業(yè)區(qū)內(nèi)的100家企業(yè)服務(wù)，還忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)，現(xiàn)在我們把服務(wù)延伸到整個街道的500多家企業(yè)，反而很輕松。
　　縣開發(fā)區(qū)服務(wù)中心主任鄭曙洋說，以前窗口受理的不少是外聘臨時人員，業(yè)務(wù)素質(zhì)差，我們拿去的材料也不懂，就說放一放再看，這一放至少一個星期，我們還不敢多催。現(xiàn)在窗口大都是行家，有些圖紙需要修改，當(dāng)場就能指出來修改好，省得我們跑冤枉路。
　　象山縣人大代表、如意眼鏡店經(jīng)理周青法說：“前些年我辦一個眼鏡店，僅為一個工商執(zhí)照就跑了7天；去年8月，我又新開一家眼鏡店，按便民中心工作人員的指點，轉(zhuǎn)了幾個窗口，就把工商、地稅、國稅等相關(guān)執(zhí)照證件全部辦妥了�？戳艘幌率直�，從進(jìn)大樓到出大樓，前后只花了35分鐘，自己都不敢相信這是真的。”
　　“前些年窗口服務(wù)未盡人意，群眾意見大，內(nèi)部管理的欠缺、脫節(jié)，也是一個重要原因”，縣便民服務(wù)中心主任朱偉鋼說，以前窗口辦證人員是以派出單位條條管理為主，便民服務(wù)中心只是提供場地和后勤行政方面的服務(wù)，“管得著的看不見，看得見的管不著”。近年來，在推進(jìn)窗口審批體制改革中，中心逐步強(qiáng)化以便民服務(wù)中心監(jiān)督考核為主的雙重管理。對窗口人員有嚴(yán)格的考勤和考核制度，每天上下午上下班需四次考勤按手印，請假外出分為公事、私事和病假三種不同顏色的請假條，有遲到早退就要扣分處罰。對于表現(xiàn)不佳、不守紀(jì)律者，不僅指名道姓予以公開通報批評，還要將這些人的名字送交縣委書記、縣長和派出部門的負(fù)責(zé)人。
　　朱偉鋼說，便民中心也是政府行政機(jī)關(guān)展現(xiàn)自身形象的一個平臺，我們這樣做對各個局的壓力很大。一些同志叫苦，說現(xiàn)在在窗口工作真是不方便不自在。我們說，讓干部的不方便換來群眾的大方便，這就是我們的服務(wù)宗旨。
　　象山縣委副書記黃志明說，便民服務(wù)中心系一級黨委，各窗口即各審批科的黨風(fēng)廉政責(zé)任制，由中心為主負(fù)責(zé)落實，各局派出人員的提職任用，也實行雙重管理。今后我們還考慮增加各個窗口的審批授權(quán)，進(jìn)一步探索深化政府職能轉(zhuǎn)軌和效能建設(shè)。