開出3.6億巨獎(jiǎng)的河南安陽這家彩票投注站在門頭上懸掛出宣傳條幅。這家投注站因?yàn)檎戳司揞~大獎(jiǎng)的喜氣，生意紅紅火火，營業(yè)額成倍攀升，不少外省市的彩民專程跑到這里購買彩票，期望能夠碰上好運(yùn)氣。 新華社記者  趙鵬  攝

    眾所周知，彩票是政府為籌集公益事業(yè)資金而主導(dǎo)發(fā)行的，從誕生起便被國家政策賦予了公益屬性。彩票公益金即政府為支持社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展，通過發(fā)行彩票籌集的專項(xiàng)財(cái)政資金�！皬倪@個(gè)角度講，修復(fù)彩票的公信力就是要進(jìn)行‘部門彩票’到‘國家彩票’的意識(shí)修正及其相關(guān)的制度安排”，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康說。

    華燈初上，“鐵桿”彩民老劉還是沒管住自己的腿，“情不自禁”地走進(jìn)了旁邊的福彩銷售點(diǎn)，身后隱約傳來老婆埋怨地絮叨。
    在北京南三環(huán)方莊橋南的第一個(gè)十字路口處，標(biāo)有“中國福利彩票”的大幅燈箱矗在一間不到十平方米的房屋門口，氤氳霓虹中進(jìn)出者絡(luò)繹不絕———晚飯時(shí)分，正是這里人氣最旺的時(shí)候。回眼望去，不到20米的地方，老劉的麻辣燙攤正冒著騰騰熱氣。
    10月27日，不上網(wǎng)的老劉還不知道，那筆近些天一直撩撥著他神經(jīng)，迄今為止國內(nèi)最高彩票獎(jiǎng)金已在這一天被領(lǐng)走。和很多人一樣，他從一開始就不相信這事那么“純粹”，88注，3.599億———哪兒會(huì)那么巧？

    質(zhì)疑不絕于耳

    逼仄的投注站里，彌漫著香煙的味道。總有那么幾個(gè)人或十幾個(gè)人“駐守”在這里，他們對(duì)著懸掛在墻上的福彩雙色球走勢(shì)圖苦思冥想，間或用筆在紙上“推算”，也有一籌莫展的，就那么無所適從地觀望。
    在老劉看來，中獎(jiǎng)當(dāng)然有運(yùn)氣的成分，但也要掌握“參悟”的技巧。去年他花10塊錢中的那2700塊獎(jiǎng)金就是這么費(fèi)腦筋“算”出來的。
    和老劉一樣，有網(wǎng)友也懷疑，這其中肯定有貓膩，機(jī)選也不一定那么“清白”，“現(xiàn)在的高科技咱老百姓哪里能搞明白。”有人計(jì)算過，這樣中頭獎(jiǎng)的概率為1/17721088，機(jī)選且88倍投注，簡(jiǎn)直如傳說般神奇。
    更讓人覺得蹊蹺的是，在此之前，網(wǎng)上就有河南網(wǎng)民發(fā)帖詢問“假如中了3億巨獎(jiǎng)該怎么花”，難道一切真的“實(shí)屬巧合”？
    網(wǎng)上的調(diào)查顯示，62.87%的網(wǎng)友認(rèn)為，巨獎(jiǎng)很可能有貓膩，另有33.53%的網(wǎng)友選擇“不好說”。
    對(duì)于如潮質(zhì)疑，記者曾致電財(cái)政、民政、中國福利彩票發(fā)行管理中心等相關(guān)部門，然而，對(duì)方或委婉推脫“還不方便表態(tài)”，或直接拒絕透漏任何信息，截至發(fā)稿前，相關(guān)部門仍未給出任何回復(fù)。
    倒是河南省福利彩票發(fā)行中心曾為此幾度召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布中獎(jiǎng)?wù)鎸?shí)有效。最近的一次是10月28日，河南省福彩中心公開的彩票得獎(jiǎng)信息稱“獲獎(jiǎng)人化名安先生，中年男性，安陽市人。安先生購買彩票三年多，當(dāng)天自己花費(fèi)1000多元購買了四張彩票，其中一張即為中獎(jiǎng)彩票，完全系個(gè)人購買，過程公正透明不容置疑”。
    然而，種種猜測(cè)和質(zhì)疑并未因此而終結(jié)。“對(duì)于這種小概率事件，公眾的難以信任是完全可以理解的�！痹�某省福利彩發(fā)行中心一位負(fù)責(zé)人對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示，一方面，我國《彩票管理?xiàng)l例》明確規(guī)定：各級(jí)銷售機(jī)構(gòu)(包零售商)對(duì)中獎(jiǎng)?wù)叩膫�(gè)人信息負(fù)有保密責(zé)任，未經(jīng)中獎(jiǎng)?wù)弑救送�意，不得�?duì)外公開中獎(jiǎng)?wù)叩膫�(gè)人資料，另一方面，囿于彩票是一種不記名的憑證，當(dāng)確認(rèn)有人中獎(jiǎng)、但中獎(jiǎng)?wù)呱形刺崾局歇?jiǎng)前，彩票機(jī)構(gòu)無從知道確切的中獎(jiǎng)?wù)咔闆r及相關(guān)彩票購買情況，所有這些都使得人們的好奇心無法得到很好的滿足。此外，福彩中心的發(fā)布會(huì)也可能會(huì)被認(rèn)為是自說自話，缺乏獨(dú)立性。
    不僅如此，這個(gè)積聚著懷疑和不滿的強(qiáng)大螺旋還盤帶出此前一系列為人所共知的彩票弊案。從2001年湖北“體彩假球案”，2002年南寧“盜打彩票案”，2004年“彩世塔”彩票舞弊案，到2004年西安“寶馬彩票案”，2006年國內(nèi)首例彩票銷售員利用監(jiān)管漏洞空投套購巨額福利彩票案，2007年，國家體彩中心原副主任張偉華案，再到去年國內(nèi)首起網(wǎng)絡(luò)盜竊彩票案……彩票公信力的下降已成不爭(zhēng)事實(shí)。
    “這些不僅給社會(huì)帶來了極大的危害，同時(shí)也使整個(gè)彩票業(yè)在人們心中的社會(huì)地位造成了嚴(yán)重負(fù)面影響�！敝袊�人民大學(xué)法學(xué)院教授王宗玉接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪時(shí)說。他認(rèn)為，公信力、公開的規(guī)則以及對(duì)規(guī)則的嚴(yán)格遵守是彩票業(yè)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，否則這就不是一個(gè)公平的博弈過程，而是一種欺詐行為。
    這讓人想起諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者劉易斯曾說過的“彩票是一種使決定過程免受不正當(dāng)影響的人人平等而且合理的方法�！�
    對(duì)此，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政學(xué)系教師李冬妍總結(jié)說，質(zhì)疑的產(chǎn)生當(dāng)然是有其客觀原因的，三億多巨獎(jiǎng)產(chǎn)生后的種種傳聞以及中獎(jiǎng)?wù)哒鎸?shí)情況的撲朔迷離埋下了質(zhì)疑的種子；而曾經(jīng)發(fā)生過的多起彩票弊案如同催生質(zhì)疑的肥料；但彩票公益金籌集、使用、監(jiān)管過程中的透明性不足、信息披露制度不健全才是質(zhì)疑得以存活的土壤。
    “而現(xiàn)在，這樣的‘修復(fù)’顯然已越來越迫切。”她接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪時(shí)說。

    修復(fù)始于公開

    小魏也是投注站的�？停�但他從來不買雙色球和3D，他只買“快樂8”，3分鐘開一次獎(jiǎng)，自己可以守著屏幕看現(xiàn)場(chǎng)開獎(jiǎng)“心里踏實(shí)”。因此，他會(huì)熱情地給新手們推薦“快樂8”，順便悄悄地告訴他們：“知道嗎？電視上播的雙色球開獎(jiǎng)都有假的……”
    其實(shí)“任何系統(tǒng)都不可能保證百分百不出問題，這里系統(tǒng)不僅僅是IT系統(tǒng)，更包含人與機(jī)器設(shè)備合成的更廣泛意義上的系統(tǒng)。而保證這些系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提就是公開，這樣即使在某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)一些小的瑕疵，也會(huì)因公開而容易被理解。”上述福彩發(fā)行中心人士表示。
    當(dāng)前，我國彩票制度中固然存在著運(yùn)營管理、技術(shù)等方面的缺陷，但彩票資金使用等必要信息對(duì)公眾的公開程度不夠、透明度不足，是造成彩票公信力下降的重要原因，因此“修復(fù)”公信力的路徑上，彩票行業(yè)在提升發(fā)行銷售系統(tǒng)、開獎(jiǎng)系統(tǒng)中的專業(yè)技術(shù)性，層層設(shè)防以加強(qiáng)安全性的同時(shí)，要在完善信息公開與披露制度方面下“真功夫”。對(duì)此，王宗玉也頗為認(rèn)同。
    李冬妍認(rèn)為，就信息公開制度而言，如果暫時(shí)拋開個(gè)人隱私權(quán)與公眾知情權(quán)孰重孰輕的爭(zhēng)論，社會(huì)最關(guān)注的信息莫過于籌集到的公益金收入究竟是如何被使用的。政府如果無法將募集的公益金投向、使用效果公開公告，必然招致更多的質(zhì)疑。
    《彩票管理?xiàng)l例》第三十七條規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民政府報(bào)告上年度彩票公益金的籌集、分配和使用情況，并向社會(huì)公告。
    目前，我國彩票公益金在各級(jí)政府中分配，又被安排到各類社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展中。以福利彩票為例，從2002年開始，福利彩票公益金上繳中央財(cái)政專項(xiàng)用于支持社會(huì)保障、殘疾人事業(yè)、農(nóng)村大病醫(yī)療救助、奧運(yùn)工程建設(shè)等其他社會(huì)公益領(lǐng)域的金額業(yè)已超過300億元，實(shí)現(xiàn)了政府低風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)集聚社會(huì)閑散資金，支持社會(huì)福利和公益事業(yè)的制度設(shè)計(jì)。
    根據(jù)《政府信息公開條例》，這些信息在資金流經(jīng)過的政府部門中應(yīng)該查得到的�！暗�是，且不論當(dāng)前我們的政府信息公開制度本身就是不完善的，僅從彩票公益金整體角度來考慮，信息還是十分分散的！”李冬妍說出她的擔(dān)憂，如果要對(duì)這一問題做以詳細(xì)的公告，就需要對(duì)信息加以集中，那么，應(yīng)該由誰來匯總、由誰來公告、在什么信息平臺(tái)上、以何種方式向社會(huì)公告、公告哪些內(nèi)容等等這些具體問題都需要進(jìn)一步做出切實(shí)的制度安排與規(guī)定，才有可能實(shí)現(xiàn)彩票資金的透明操作。
    除此之外，有關(guān)人士還建議，應(yīng)及時(shí)披露彩票發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理相關(guān)信息，除特別規(guī)定以外，發(fā)行銷售機(jī)構(gòu)所有記錄都應(yīng)視為公共記錄并接受公眾審查，包括財(cái)務(wù)月報(bào)、年度審計(jì)報(bào)告、彩票購買的人文統(tǒng)計(jì)研究報(bào)告、彩票綜合效果研究報(bào)告、彩票安全可靠考核報(bào)告等等。

    警惕公益金成“私財(cái)”

    統(tǒng)計(jì)顯示，國務(wù)院自1987年批準(zhǔn)發(fā)行社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐券、1994年批準(zhǔn)發(fā)行體育彩票以來，截止2008年底累計(jì)發(fā)行彩票5748億元。其中，發(fā)行福利彩票3364億元，發(fā)行體育彩票2384億元。今年前9個(gè)月累計(jì)，銷售彩票957.96億元。其中，福利彩票機(jī)構(gòu)銷售546.91億元，體育彩票機(jī)構(gòu)銷售411.05億元。
    根據(jù)國務(wù)院決定，從2001年起，彩票資金分割比例調(diào)整為：獎(jiǎng)金不低于50%，福利金不低于35%，發(fā)行費(fèi)用不高于15%。
    財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康指出，一定要警惕這一帶有公權(quán)力色彩的公益金成為某些人或某些部門的“私財(cái)”。
    政府對(duì)彩票公益金的預(yù)算管理就體現(xiàn)了這一不斷強(qiáng)化與規(guī)范的過程。
    2004年7月，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[2004]53號(hào))中明確指出，彩票公益金屬于政府非稅收入管理范圍，對(duì)彩票公益金實(shí)行專項(xiàng)預(yù)算管理，提高彩票公益金使用效益。
    2006年，財(cái)政部下發(fā)了《政府收支分類改革方案》，并制定了《2007年政府收支分類科目》。其中，對(duì)彩票資金收入的預(yù)算科目做出了更加準(zhǔn)確的安排，彩票公益金計(jì)入預(yù)算外財(cái)政專戶收入。這使彩票公益金的財(cái)政管理進(jìn)一步規(guī)范。
    2007年11月，財(cái)政部下發(fā)關(guān)于《彩票公益金管理辦法》的通知(財(cái)綜〔2007〕83號(hào))，指出將彩票公益金按政府性基金管理辦法納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，�？顚Ｓ�，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用，不得用于平衡一般預(yù)算。
    由對(duì)彩票公益金的政府非稅收入定性、到預(yù)算外財(cái)政專戶資金管理、再到政府性基金管理，不難看到，彩票公益金的財(cái)政預(yù)算管理已經(jīng)嘗試變革。
    此外，還有學(xué)者建議，公益金經(jīng)論證確定使用計(jì)劃、投資方向后，應(yīng)嚴(yán)格參照?qǐng)?zhí)行并定期將經(jīng)營的會(huì)計(jì)報(bào)表報(bào)送財(cái)政部門，每年向社會(huì)公開發(fā)布年度決算報(bào)告，同時(shí)接受審計(jì)部門對(duì)彩票公益金的使用進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。
    當(dāng)然，管理遠(yuǎn)不止于此�！肮芾碚摺泵媾R的窘境至今仍沒有“整改”出路�！柏�(cái)政部門雖然對(duì)彩票籌集到的公益金具有管理權(quán)，但其本身對(duì)彩票發(fā)行、銷售、開獎(jiǎng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能與執(zhí)法能力仍遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求的�！崩疃�妍指出。
    《彩票管理?xiàng)l例》中提到，“國務(wù)院財(cái)政部門負(fù)責(zé)全國的彩票監(jiān)督管理工作。國務(wù)院民政部門、體育行政部門按照各自的職責(zé)分別負(fù)責(zé)全國的福利彩票、體育彩票管理工作……縣級(jí)以上各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)和縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，依法查處非法彩票，維護(hù)彩票市場(chǎng)秩序。”但由于并沒有相應(yīng)的配套細(xì)則，各部門管什么、該怎么管等細(xì)節(jié)問題在短期內(nèi)仍很難有定論，更遑論實(shí)施和執(zhí)行。

    破除“第三方”崇拜

    事實(shí)上，監(jiān)管部門既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份一直是人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，有觀點(diǎn)認(rèn)為我國正是缺乏專門且獨(dú)立的彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)才難以紓解當(dāng)前居高不下的彩票信任危機(jī)。
    一些網(wǎng)站的調(diào)查問卷也顯示，有六成網(wǎng)民建議設(shè)立獨(dú)立的彩票監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以在機(jī)構(gòu)設(shè)置層面完善監(jiān)督體系，保障彩票業(yè)的公信力。
    的確，在美國就設(shè)有彩票委員會(huì)及全國賭博影響委員會(huì)，香港也有獨(dú)立專責(zé)博彩事務(wù)管理委員會(huì)，隨著我國博彩業(yè)的開放和政企分開的完善，借鑒一些通行的做法似乎更有利于保障日常監(jiān)管與管理中的執(zhí)行力度。
    持上述觀點(diǎn)的人士建議，我國應(yīng)建立專業(yè)化的代表第三方的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并制定一系列權(quán)威性的監(jiān)管規(guī)則，保證彩票發(fā)行與銷售過程中的公平、公開、公正，使彩票市場(chǎng)的監(jiān)管專門化、制度化和常規(guī)化。
    然而，王宗玉對(duì)此并不認(rèn)同，“就目前來看，建立類似的機(jī)構(gòu)似乎還沒有必要，難道每一個(gè)行業(yè)都要設(shè)立一個(gè)委員會(huì)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)？”他認(rèn)為，網(wǎng)民建議設(shè)立彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的初衷可以理解，但這樣一個(gè)彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能解決眼下彩票業(yè)面臨的公信力危機(jī)嗎？且不說新老兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨著監(jiān)管職責(zé)如何劃分的難題，恐怕到時(shí)誰來監(jiān)管這個(gè)“彩票事務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”又成為新的問題。我們的問題關(guān)鍵在于規(guī)定的執(zhí)行和落實(shí)、執(zhí)法的環(huán)境、社會(huì)的環(huán)境、行業(yè)操守、人們的道德底線問題。
    “而且一個(gè)非�，F(xiàn)實(shí)的問題是，這樣一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本將會(huì)最終分?jǐn)偟郊{稅人頭上�！鄙鲜鲈�某省福利彩票發(fā)行中心人士提醒。
    他還指出，同樣的道理，諸如彩票發(fā)行銷售過程中的第三方認(rèn)證、第三方調(diào)查等主張雖說“未嘗不可”，但也面臨類似問題。支撐起其“認(rèn)證”、“調(diào)查”的成本誰來承擔(dān)？這些認(rèn)證、調(diào)查的范圍如何確定，相應(yīng)機(jī)制和平臺(tái)又在哪里，這么多“第三方”真的就能實(shí)現(xiàn)完全獨(dú)立和客觀嗎？如果仍需另外的“第三方”對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，那就是一個(gè)連綿不絕無休無止的事情。
    “3.6億巨獎(jiǎng)，在彩票行業(yè)來說是件大事。不過，我們做任何事情都要在資源與效果間尋求平衡，力求合理分配社會(huì)資源，那種只要發(fā)現(xiàn)監(jiān)管存在問題，都要設(shè)立一個(gè)所謂的獨(dú)立‘第三方’機(jī)構(gòu)來完善的思維并不可取�！鄙鲜鋈耸空f。
    顯而易見，破除“第三方”崇拜，完善現(xiàn)有的監(jiān)管機(jī)制、讓監(jiān)管規(guī)定落到實(shí)處便成為當(dāng)務(wù)之急，而這也得到了被訪者的一致認(rèn)同。

    講法律講誠信

    彩票的健康發(fā)展與健全的法律體制是分不開的，一個(gè)網(wǎng)狀的法律約束機(jī)制正在形成，不僅彩票發(fā)行的程序、發(fā)行方式、開獎(jiǎng)方式、開獎(jiǎng)程序、資金的分配及使用、彩票信息披露等規(guī)范在逐漸完善，在司法實(shí)踐中，出現(xiàn)彩票類犯罪如何定罪已經(jīng)取得了一定的突破。
    2009年4月22日，國務(wù)院第58次常務(wù)會(huì)議通過了《彩票管理?xiàng)l例》，以第554號(hào)國務(wù)院令公布，明確自2009年7月1日起施行。這一舉措被認(rèn)為是中國彩票發(fā)展史上的里程碑，將引導(dǎo)彩票事業(yè)走向法制化的健康發(fā)展軌道。但王宗玉也指出，《彩票管理?xiàng)l例》如何執(zhí)行和落實(shí)很關(guān)鍵，該條例的落實(shí)比條例的制定更重要，也更難。
    當(dāng)然，防患未然總好過以儆效尤，“尤其是對(duì)那些彩票系統(tǒng)的從業(yè)人員”，一位業(yè)內(nèi)人士說。
    有關(guān)數(shù)據(jù)表明，全國福利彩票系統(tǒng)共有43萬多個(gè)從業(yè)人員。其中，電腦彩票銷售員約220000多人；網(wǎng)點(diǎn)即開票銷售人員200000人；中央、省、地(市)三級(jí)發(fā)行、銷售機(jī)構(gòu)種類管理人員7000多人……福利彩票系統(tǒng)的銷售人員中，初中文化程度占74%，高中占20%，大專以上占6%。
    強(qiáng)化這些從業(yè)人員的誠信意識(shí)是構(gòu)建彩票機(jī)構(gòu)誠信系統(tǒng)的一個(gè)不容小覷的因素。因此，各級(jí)彩票機(jī)構(gòu)要特別重視對(duì)員工誠信意識(shí)的教育和誠信道德培養(yǎng)，建立相應(yīng)誠信獎(jiǎng)懲機(jī)制。不管怎樣，彩票業(yè)本身的法律制度、運(yùn)行、監(jiān)管機(jī)制不健全、不規(guī)范是彩票市場(chǎng)誠信缺失的內(nèi)部原因，而社會(huì)大環(huán)境的影響是彩票市場(chǎng)的誠信缺失的外部原因。彩票市場(chǎng)的誠信缺失，是社會(huì)現(xiàn)象在彩票市場(chǎng)的反映，并非偶然，因此解決彩票市場(chǎng)的誠信缺失不單純是彩票業(yè)自己的事情，而是要從中國社會(huì)全局出發(fā)，針對(duì)中國彩票市場(chǎng)的現(xiàn)狀解決問題，才是“治本”的關(guān)鍵。
    懷疑也好，爭(zhēng)論也罷，3.6億巨獎(jiǎng)最終還是“眼睜睜”落入中獎(jiǎng)?wù)吣抑�。圍繞這筆巨獎(jiǎng)的爭(zhēng)論或許還會(huì)繼續(xù)，但愿這種爭(zhēng)論成為修復(fù)中國彩票公信力的契機(jī)。