近日，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。會議審議通過的《規(guī)劃》在國家層面將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域，并明確了各自的范圍、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向和開發(fā)原則。
　　有關(guān)專家和官員在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示，推進(jìn)形成主體功能區(qū)將使區(qū)域發(fā)展實現(xiàn)三大歷史性變革：調(diào)整國土空間結(jié)構(gòu)，集約化國民生產(chǎn)與生活；實現(xiàn)地區(qū)間人均財政支出水平的均等化；淡化和擯棄GDP政績考核體系，走向差別化政績考核。

　　重整河山：“國土空間”指導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃

　　日前，在“環(huán)球夏季論壇”上，國家發(fā)改委副秘書長楊偉民表示：“推進(jìn)形成主體功能區(qū)就是要調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，重整河山，使產(chǎn)業(yè)集聚布局，人口集中居住，城鎮(zhèn)集中分布。”
　　據(jù)介紹，《規(guī)劃》的制訂基于一個基本事實：我國雖然國土遼闊，但人口眾多，真正可供開發(fā)利用、適宜人們生活居住和生產(chǎn)的空間有限。幾十年來的粗放式發(fā)展，一些地區(qū)不顧資源環(huán)境承載能力的盲目開發(fā)，造成水源污染，河湖干涸，環(huán)境污染加劇。
　　2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出主體功能區(qū)規(guī)劃的概念——“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”。2007年9月，《規(guī)劃》形成初稿，3年后獲通過。國家發(fā)改委一位官員告訴記者，《規(guī)劃》之所以經(jīng)過長時間醞釀慎重推出，除了涉及到繁瑣的核算和制度因素外，還牽涉到各個地區(qū)的發(fā)展利益，涉及到各個部門政策的調(diào)整。
　　以往的規(guī)劃更多地是以協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)為主題，而本輪主體功能規(guī)劃則整體上著眼于“國土空間”中經(jīng)濟(jì)、人口、環(huán)境等的可持續(xù)和均衡發(fā)展。據(jù)了解，全國主體功能區(qū)將分層次推進(jìn)，分為國家和省級兩個層面。國家層面將選取30%左右的國土，分為國家優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域4類。其余的全部國土由省級劃定主體功能區(qū)。
　　專家表示，從去年至今，國務(wù)院圍繞我國的東、西、東北和中部四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域，密集批復(fù)了十幾個區(qū)域規(guī)劃。這些區(qū)域規(guī)劃中，雖然有的突出了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，但缺少一個指導(dǎo)性的文件來指導(dǎo)各區(qū)域的發(fā)展。所以，《規(guī)劃》要求各地區(qū)不能只“埋頭發(fā)展”，不顧自身發(fā)展定位，忽視全國性、總體性的利益。

　　轉(zhuǎn)移支付：實現(xiàn)人均財政支出均等化

　　專家告訴記者，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，實現(xiàn)區(qū)域的主體功能區(qū)定位，走出一條區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，關(guān)鍵要確立一套各級政府、各類市場主體能夠自覺自愿沿著這條道路前進(jìn)的機(jī)制和體制，這就需要調(diào)整和改革現(xiàn)行的一些政策和制度，其中最核心的是財政和績效考核。
　　專家表示，對財政體制需要進(jìn)行“再改革”。改革的方向應(yīng)該是，使各地區(qū)財政支出的規(guī)模主要取決于人口的規(guī)模，而不是現(xiàn)在的主要取決于財政收入的規(guī)模，這樣地方推動發(fā)展的行為才能不被扭曲。
　　據(jù)有關(guān)方面預(yù)期，《規(guī)劃》實施后，我國將逐步建立以均衡性財政轉(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付體系，提高中央和省級財政對生態(tài)地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)；增設(shè)生態(tài)地區(qū)生態(tài)保護(hù)支出項目；統(tǒng)籌目前的各類生態(tài)環(huán)境專項轉(zhuǎn)移支付并改為綜合性的生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)移支付；加大各級財政對禁止開發(fā)區(qū)域的投入力度。
　　“應(yīng)該在科學(xué)選定因素和確定權(quán)數(shù)的基礎(chǔ)上，對目前的均衡性(一般性)轉(zhuǎn)移支付公式進(jìn)行調(diào)整和完善，其最終目標(biāo)應(yīng)該是地區(qū)間人均財政支出水平的均等化。”國家發(fā)改委財政金融司司長徐林表示。
　　專家建議，為了保證一般轉(zhuǎn)移支付公式的科學(xué)性與合理性，可以考慮設(shè)立一般性轉(zhuǎn)移支付撥款專家委員會，專門負(fù)責(zé)財政轉(zhuǎn)移支付公式的確定和調(diào)整，提出轉(zhuǎn)移支付方案，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，報人大審批。

　　淡化GDP：走向差別化政績考核

　　“績效評價是科學(xué)開發(fā)國土空間的評價導(dǎo)向，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的主體功能定位，實行各有側(cè)重的績效評價和政績考核，而不應(yīng)對所有地區(qū)實行同樣內(nèi)容的考核�！眹�家發(fā)改委副秘書長楊偉民對《經(jīng)濟(jì)參考報》記者表示。
　　一個可以預(yù)期的政策趨勢是，國內(nèi)政績考核將發(fā)生重大變革。對城市化地區(qū)，應(yīng)強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)、資源消耗、環(huán)境保護(hù)、自主創(chuàng)新以及外來人口公共服務(wù)覆蓋面等的評價，弱化對GDP增長、招商引資、進(jìn)出口貿(mào)易的評價。對限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，要強(qiáng)化對農(nóng)產(chǎn)品保障能力的評價，弱化對工業(yè)化和城市化相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評價，主要評價農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)等。對限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū)，應(yīng)強(qiáng)化對提供生態(tài)產(chǎn)品能力的評價，不應(yīng)評價GDP、投資、工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、財政收入和工業(yè)化、城市化等。
　　很長一段時間以來，我國一些地方出現(xiàn)無序開發(fā)、不當(dāng)競爭、盲目攀比GDP等現(xiàn)象，其中一個重要原因就是現(xiàn)行的對地方政府政績考核或者說評價機(jī)制不合理、不科學(xué)、不規(guī)范，從而誘導(dǎo)許多地方領(lǐng)導(dǎo)的短期行為，熱衷于政績工程和面子工程。
　　中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會常務(wù)理事杜平表示，對于地區(qū)發(fā)展的評價，要堅決摒棄GDP導(dǎo)向的指標(biāo)體系。因此，在指定有關(guān)測評或考核指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)時務(wù)必強(qiáng)調(diào)突出當(dāng)?shù)鼐用袷欠竦玫礁�多實惠，基本民生問題是否得到改善，資源節(jié)約和環(huán)境友好社會實現(xiàn)情況，社會穩(wěn)定程度等方面。