人物簡介 　　馬曉河，1955年生，1983年畢業(yè)于中國人民大學，后在南京農業(yè)大學經貿學院深造并獲得博士學位。先后在北京市計委、國家計委經濟研究所、國家發(fā)展與改革委員會宏觀經濟研究院工作，曾任研究室主任、副所長、產業(yè)經濟與技術經濟研究所所長等職，現(xiàn)任國家發(fā)改委宏觀經濟研究院副院長、研究員。中國人民大學兼職教授、博士生導師，中國農業(yè)經濟學會副會長，陜西渭南市人民政府顧問，山東泰安市人民政府顧問。 　　主要著作： 　　我國二元結構矛盾與工業(yè)化戰(zhàn)略選擇(1996)；21世紀中國糧食問題(1999)；我國農村稅費政策研究(2002)；結構轉換與農業(yè)發(fā)展(2004-2)。 　　主要學術論文 　　當前經濟發(fā)展中需要注意的幾個問題2002；走以大帶小的城市化道路2002；當前經濟形勢分析與政策思考2002；解決“三農”問題呼喚農村金融改革2003-10-28。

    中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯(lián)合舉辦的新浪·長安講壇第170期日前舉辦。50人論壇特邀專家、國家發(fā)改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河發(fā)表題為“改革需要頂層設計”的主題演講。他表示，中國過去30年的改革取得了巨大的成績，但是它具有明顯的階段性。它是漸進式的改革，是從下到上先易后難的。當前，民眾要求參與政治的呼聲越來越高，可以從下往上改革的領域越來越少，需要從上往下改革的領域越來越多，對政治體制改革的要求越來越迫切。這種改革與過去的改革不同，需要有更新的改革路線圖。但是，這種改革必然會導致一些人損失利益，所以肯定會有阻力。這就需要有大智慧的人進行頂層設計。

　　制度創(chuàng)新改變了中國

　　馬曉河說，過去的30年，中國發(fā)生了翻天覆地的變化。最根本的原因是進行了改革開放，沒有改革開放就沒有中國的今天。改革開放本身就是一種制度創(chuàng)新。改革開放30年，中國有三大制度創(chuàng)新改變了中國。這三大制度創(chuàng)新是：產權制度改革、吏制改革、對外開放。這三大制度的核心是解決了兩個群體的問題：第一個解決了弱勢群體或者說是窮人的吃飯問題，第二是解決了精英的出路問題。
　　第一，產權制度改革。中國的產權制度改革一開始是在農村先開始的，就是承包制。于是同樣的地、同樣的人，制度不一樣糧食產量就上來了，大家就有飯吃了。產權制度改革隨后又在城市推進。1985年之后工廠也開始實施承包制，工廠開始發(fā)計件工資，隨后又搞股份制改造，企業(yè)產權制度改革，民營化等等，使城市的許多民營企業(yè)、股份制企業(yè)發(fā)展起來，工人有工作，也就有飯吃。農村家庭聯(lián)產承包制、工廠承包制的推進，使得廣大的弱勢群體有飯吃、有業(yè)就、有學上，解決了基本生活問題。
　　第二，吏制改革。人事制度改革在過去叫吏制改革。改革開放以后吏制改革主要做了兩件事。一是恢復高考，讓千萬知青通過公平考試走入國家的政體里去，改變自己的命運。這些大學畢業(yè)生進入到各個崗位，給中國奠定了牢靠的人力資本基礎，保證了后來中國的繁榮發(fā)展。二是建立了干部輪替制度。政治局委員70歲下，國務院總理干兩屆下，市長當?shù)揭欢ǖ臅r候換地方……這是一個很大的舉措。當官員有各種條件，大家都不想下來，可是這樣底下的人就上不去。輪替制度給了年輕人機會，保證了體制的生機。
　　第三，實行全面對外開放，推行外向型發(fā)展戰(zhàn)略。通過對外開放，中國引進了資本、技術和管理，使得中國經濟由過去完全封閉的狀態(tài)納入到世界體系里去，中國的觀念、政策制度、產業(yè)體系都改變了。再通過發(fā)展，使得中國從過去的外匯短缺、貿易赤字雙缺口變成了雙剩余。
　　通過以上三大舉措，解決了窮人和精英這兩個群體的問題，讓這兩個群體各自都有事情干，社會就穩(wěn)定了。中國改革30年，實際上就是解決這兩個群體的問題，讓他們有正當渠道各司其職，使中國強大了起來。

　　過去30年漸進式改革成果明顯

　　馬曉河說，過去30年，中國進行了三大制度、兩個群體的改革，有一個特點非常明顯，就是漸進式。當年前蘇聯(lián)改革采用的是休克療法，一夜之間搞了資本主義，把股權分給職工、城鄉(xiāng)居民、老百姓。中國沒有這樣做，而是采取了一種漸進式的改革，具有鮮明的時代特點。
　　這種漸進式可以體現(xiàn)在四個方面。首先，它采取的路徑是從下到上先易后難。為什么這么改？因為當時的中國也有利益集團，從下改對上層建筑影響最小。先讓農民試點改革，成功了上面就下一個文件承認，這樣對上層建筑影響小，引起的社會震蕩也就小，成本低而且社會容易保持穩(wěn)定。
　　其次，從改革的領域看，改革的順序是先經濟后政治，經濟領域內又是先生產后流通。我們看到，改革農村就是先從生產領域進行的，把地包給農民，然后才逐漸地實行雙軌制，賣足了平價糧給國家，議價糧由國家征收。隨著后來糧食的增加，改革才從生產領域逐漸走向流通領域。經濟與政治的順序則是先經濟后社會政治領域。因為當時大家都窮，肚子餓著要吃飯，所以改革先從經濟領域抓起，吃飯第一。
　　再次，在改革進程上，中國采取了先點后面的方法，先試點，試點成功后再推廣。中國的對外開放就是這樣，先是東部沿海地區(qū)，再逐步是沿江地區(qū)、沿邊地區(qū)和中西部地區(qū)。
　　最后，在利益分享結構上，中國采取的是增量改革的方法。先對增量部分進行改革，然后用增量的改革成果帶動存量改革。馬曉河說，他曾經在北京市石景山區(qū)的一個工廠實習，當時這個工廠拿出一部分的優(yōu)質資產和外國公司合資搞股份制，通過引進國外的技術和管理經驗，合資企業(yè)的產品質量提高了，工人的工資也隨之提高。結果這個廠沒改革的工人們就著急了，也要求進行改革。中國后來紛紛進行的股份制改造、產權改造，也都采用的是這種辦法。
　　這種從下到上式的漸進式改革方式，雖然在短期內不容易取得大范圍成功，效果也不是特別明顯，但是如果用30年的時間來看，它的社會震蕩小，試錯成本低，成果非常明顯。

　　中國需要新的改革路線圖

　　馬曉河提出，中國需要新的改革路線圖。為什么這么講呢？因為過去30年改革雖然確實取得了很大的成功，使得中國從窮國變成一個經濟大國，經濟總量即將超過日本成為世界第二，但是這種改革具有明顯的階段性和群體性。它是漸進式的改革，是從下到上先易后難的改革。改革開放初期，由于從基層率先發(fā)動改革，工人、農民優(yōu)先獲益，所以他們支持改革。但是進入到上世紀90年代以后，隨著改革從生產領域轉到流通領域，從經濟領域轉到社會領域，從一般部門向壟斷部門和公共權力部門推進，改革的受益群體開始從農民、工人轉向了精英群體，隨后又從精英群體轉向了核心精英群體。隨著實踐的推移，改革越深入，精英群體特別是那些核心的精英群體從改革中獲得的利益越多，農民、工人則被邊緣化，獲得的利益非常少。因為他們沒有掌握公共權力，也沒有掌握公共資源。
　　在這種情況下，過去的改革方式就推不下去了。原因有兩方面：第一，隨著信息化、市場化的深入發(fā)展，老百姓素質提高以后要求要公平分享改革發(fā)展的成果。與此同時，既得利益群體打著改革的旗號強化自己的部門利益、個人利益。他們不斷地扭曲市場，破壞市場秩序，甚至造成一個視覺錯誤，認為壟斷資源集團可以無限制地、無節(jié)制地甚至無制度制約地在資本市場上圈資本，在土地市場上圈土地。于是這兩個利益群體矛盾加劇。第二，改革30年以后的今天，我們需要從下到上推進的改革領域已經越來越少，需要從上到下推進的改革領域越來越多，而且大多涉及上層建筑的整體改革，風險大、成本高，牽一發(fā)動全身，但是不改又不行。
　　馬曉河引述西北一個地方國企老總的話說，現(xiàn)在出現(xiàn)了一個問題，叫做“四進四退”。首先是黨進政退。地方上市委書記往往兼任人大常委會主任，市委書記有人事安排權，人大常委會主任有選舉權，都一個人一肩挑了，于是政務決斷就往往是一言堂，地方上無論是建設高新技術園區(qū)，還是批地蓋樓，都由市委書記說了算。黨把政府該干的事都干完了。其次，政進市退。地方上的黨組織作了政府應該做的事，政府就向下走去占領市場，干預市場，政府進、市場退。再次，中央軍進雜牌軍退。中央企業(yè)下來辦項目，既有錢又有資源，到處收購地方企業(yè)。最后，國進民退。
　　馬曉河認為，盡管這位老總說的并不都對，但是至少反映了改革到今天需要處理的幾個關系。比如說黨政關系，政府和市場的關系，等等，都是需要決策者考慮的。另外，還有一個需要慎重考慮的是中央和地方的財權、事權到底怎么界定？有人說地方政府大力發(fā)展產業(yè)，到處引資招商，結果生產了過多的產能。需要思考的是，地方政府這么做的動因是什么。是因為當前的制度安排，中央把好的資源，容易收稅的項目都集中在自己手上，但是卻把事權放到地方，地方上一方面沒錢干事，另一方面又希望做出業(yè)績不影響仕途，于是就只能去建工業(yè)園區(qū)。全國各地都這么做，產能當然就會過剩。
　　再說收入分配政策。調整國民收入分配模式，已經提出來很多年了，結果過去十年里邊，政府和企業(yè)在收入分配中占的比重越來越高，老百姓占的比重越來越低。老百姓拿的越來越少，現(xiàn)在卻說他們不消費，光儲蓄。其實中國現(xiàn)在的情況是，一方面鼓勵老百姓擴大消費、減少儲蓄，另一方面卻容忍國有企業(yè)不斷增加儲蓄搞投資。今年三月底全國儲蓄存款已經達到63.8萬億元，去年一年中國儲蓄增加了13萬億元，今年前3個月儲蓄增加了4.04萬億元。如果按這個速度發(fā)展下去，用不了三年中國的儲蓄會達到100萬億元。這種制度需要重新安排，靠從下而上的改革是改變不了的。
　　馬曉河說，到了今天，現(xiàn)行的政治體制跟經濟體制相比，改革相對滯后，已經影響了發(fā)展。過去30年中國的改革之所以成功，是因為當時經濟體制可以獨立地進行改革，但是到了今天，再去獨立地改革經濟體制已經不行了，需要改革上層建筑。

　　頂層設計必須要有大智慧

　　當前，中國改革的動力結構也在發(fā)生變化。30年前中國的改革動力主要來自于內部，而當前和今后中國改革的動力既來自內部，也來自外部。從國內而言，目前中國正在形成一個逐步支撐社會主體的中產階層，而且這個階層人數(shù)眾多，未來很可能成為中國最大的群體。中產階級有理想、有知識、有財產，他們對社會的需求不同于弱勢群體，既要求公平分享改革發(fā)展成果，又要求社會公正、平等、透明，而且有著強烈的參政意識，希望建立一個更加完善的社會主義民主和法制社會。
　　從國外看，隨著中國的繁榮富強，國際地位不斷上升，最終將成為世界多極格局當中重要的一極。中國作為一個強國，要參與國際經濟政治游戲規(guī)則的制定，要分享權力，同時也要承擔越來越多的國際責任。將來中國是一個開放社會，所以中國每一個項目的改革推進都會與國際息息相關，受到它的制約和壓力。在這種情況下，中國再想關起門來搞改革根本就不可能，國際社會會要求中國的游戲規(guī)則跟國際接軌。比如說節(jié)能減排，哥本哈根會議出了一個碳排放的氣候協(xié)議，中國可以不簽字，但是美國人可以根據(jù)這個協(xié)議征收碳關稅，要出口就要交碳稅。
　　“中國下一步的改革既是自己的事，也與國際化高度關聯(lián)，簡單地套用過去的辦法來改革是行不通的。所以，我們應該找到更新的改革路線�！瘪R曉河說，“更新的改革路線是什么？就是需要頂層設計�！�
　　首先，從上到下、以難帶易、內外聯(lián)動、重點突破。中國當前和今后應該緊緊地把握國內社會結構的變遷和國際政治結構的新變化，以走強國之路為目標，化危機和壓力為動力，采取從上到下的改革路線，從難的方面率先攻關突破。同時，把內部改革和對外開放結合起來，體制內和體制外結合起來。通過外部施加壓力，增強改革的內部動力。實現(xiàn)這種改革路線，就是要針對難題，選準影響當前和今后中國經濟社會發(fā)展的重點領域和關鍵問題，自上而下集中力量進行改革，協(xié)調政治改革與經濟改革的關系，協(xié)調地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、內外改革之間的關系，為中國下一步走向世界強國創(chuàng)造制度條件。
　　頂層設計還指的是中國下一步改革要在宏觀層面上有整體推進方案，不能摸著石頭過河。整體方案包括今后中國改革整體思路、基本方向、最終目標，等等，應該有整體設計、長遠設計。不能這屆政府不管下屆政府的事。為了更好地體現(xiàn)社會的公平、正義，均等享受改革開放的成果，社會權力的結構配置是個大問題。馬曉河又舉一個金融部門老總的話說，社會上都說壟斷部門工資高，我現(xiàn)在年薪100多萬元，可是還有人年薪一兩千萬元的，我的薪水怎么就高了？這位老總的話反映出，資源的分配要充分注意公正性和透明性。
　　其次，這種頂層設計要既有利于國內現(xiàn)代化，又能適應全球化進程要求。首先要從上層建筑領域推進政治體制改革，以降低下一步經濟社會發(fā)展的阻力。要考慮怎樣去構建政治體制與經濟體制更加適應，能讓民主體制跟法制體制更加配合，政府與社會、市場與政府、中央與地方、國企與民企的關系更加和諧。
　　在這個大思路下，在黨政關系方面下一步可以考慮按照黨政分開的思路，把經濟社會發(fā)展、公共管理、事務管理這方面的事情，更多地交由政府去完成，不能市委書記一人說了算。至于在政府和市場的關系上，改革的方向是政府要有邊界，干預的范圍要限定在市場失靈的領域，要給市場經濟發(fā)展留出足夠的空間。這說起來容易做起來難。馬曉河說，中國現(xiàn)在設的政府職位越來越多，部級干部越來越多，這些人要找事干�，F(xiàn)在好多人說國進民退，這種表象的后面是制度安排失當。讓那些利用壟斷和政府支持獲得競爭優(yōu)勢的國有企業(yè)走規(guī)�；�、集團化道路，越走越大，沒邊界是不行的。連美國的《反壟斷法》都規(guī)定，企業(yè)達到占有市場50%以上就得分散。所以只有通過制度來限定，才能讓政府跟市場之間有邊界，不至于把本來理順的關系又扭回去。
　　其三，用人制度也要改革�！拔艺J為現(xiàn)在中央組織部的安排是對的，就是要逐步擴大差額選舉，擴大社會招聘范圍�！瘪R曉河說，改革開放初期，窮人的孩子大學一畢業(yè)就可以分配到關鍵部門。今天卻不一樣了，工人子弟通常進入不到重要的崗位上，這不是改革的初衷。所以今后應該擴大招聘范圍，擴大差額選舉，讓更多的優(yōu)秀人才通過公平競爭進入關鍵部門。一定要逐步推進這種人事制度改革。它的核心目的是用人公平、公正，不能讓農民的孩子花了十幾萬元上了大學，畢業(yè)以后卻找不著工作。一個人找不著工作沒問題，100萬人找不到工作，就成了社會問題。
　　馬曉河最后總結說，今后在體制改革方面的突破口在于公共權力、公共資源這兩公。公共性產品一定要用在公共事業(yè)上，而不是要用在集團利益和權貴身上。公共資源和公共權力也是大家的，要為大家而不是為少數(shù)人服務。要從制度上防止兩公部門集團化和個人化。
　　改革是對原有結構和利益的再調整，這種調整必然有人要損失利益，包括權力，包括資源，所以肯定會有阻力。改革要破除阻力，實現(xiàn)再平衡，需要勇氣，需要大智慧。馬曉河說，未來世界留給中國發(fā)展的空間特別大，但是中國的未來必須靠一代又一代的改革者不斷推進才能走向成功。改革沒有回頭路，不進則退。

    [現(xiàn)場問答]就業(yè)應是政府的執(zhí)政目標

    問：很多人現(xiàn)在面臨兩個問題：房子和就業(yè)，怎么解決？