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今年初，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》向全社會(huì)征求意見(jiàn)后，社會(huì)各界對(duì)其熱切的期盼與討論也推向了一個(gè)高潮。從目前人們對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的討論情況來(lái)看，這項(xiàng)立法工作還需要解決一些瓶頸問(wèn)題。其中，主要存在以下三大困難：第一，在制度運(yùn)行中存在很多問(wèn)題尚未定論，難以立法的形式固定下來(lái)；第二，在激烈的博弈過(guò)程中，利益格局正在形成，需要極大勇氣才能重新理順利益關(guān)系，進(jìn)一步完善社保制度；第三，在一些重大制度設(shè)計(jì)和模式選擇上還存在較大分歧，遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)成廣泛的社會(huì)共識(shí)。
今年初，在《社會(huì)保險(xiǎn)法》向全社會(huì)征求意見(jiàn)后，社會(huì)各界對(duì)其熱切的期盼與討論也推向了一個(gè)高潮。自十六屆六中全會(huì)以來(lái)，社會(huì)各界將《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法視為是構(gòu)建和諧社會(huì)的一個(gè)制度保證。從人們對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的熱烈討論來(lái)看，目前這項(xiàng)立法工作還需要解決一些瓶頸問(wèn)題。筆者認(rèn)為，主要存在以下三大困難。
第一，在制度運(yùn)行中存在很多問(wèn)題還沒(méi)有定論，難以立法的形式固定下來(lái)。眾所周知，十多年前的社會(huì)保險(xiǎn)制度肇始于國(guó)企改革。如今，當(dāng)國(guó)企和正規(guī)部門已被全部覆蓋進(jìn)來(lái)并將推向全社會(huì)時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)制度還存在著一些難以適應(yīng)的制度性特征，不得不“邊改革，邊完善，邊推進(jìn)”。所以，社保制度和結(jié)構(gòu)始終處于不斷變動(dòng)之中，制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中所存在的一些重大問(wèn)題仍處于探索和摸索之中，難有定論。作為社會(huì)保險(xiǎn)的一部基本大法，《社會(huì)保險(xiǎn)法》在落筆時(shí)就一時(shí)難以決斷，令人們左右為難。
本來(lái)，一部《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)該具有相當(dāng)?shù)目刹僮餍�，因�(yàn)槠浠纠砟�、基本原則和基本目標(biāo)已在《憲法》中明確下來(lái)，例如《憲法》第十三條規(guī)定：“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度�！痹凇秳趧�(dòng)法》里也單獨(dú)設(shè)立了第九章“社會(huì)保險(xiǎn)和福利”，對(duì)基本框架、基本要求和基本制度做出了七條五款的詳細(xì)規(guī)定。所以，制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》的依據(jù)早已給定，它們都是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的上位法，作為位階較低的《社會(huì)保險(xiǎn)法》理應(yīng)予以細(xì)化，具有相當(dāng)?shù)目刹僮餍�。�?dāng)然，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的下位法還應(yīng)有很多很多，如五個(gè)險(xiǎn)種的體例和社�；鸨O(jiān)督體例等。
《社會(huì)保險(xiǎn)法》具有可操作性，這是一個(gè)國(guó)際慣例。但由于我國(guó)社保制度建設(shè)正處于變動(dòng)之中，要解決的問(wèn)題相互制約或互為條件，小到參保人和單位的費(fèi)率水平確定、個(gè)人待遇權(quán)益的明確預(yù)期、社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的細(xì)致規(guī)定等，大到公務(wù)員和事業(yè)單位的參保辦法、農(nóng)村居民養(yǎng)老的方案，再到社保基金投資運(yùn)營(yíng)體制、實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)間和步驟等，都沒(méi)有明確的規(guī)定，全社會(huì)沒(méi)有一個(gè)預(yù)期，只能走一步看一步，這就為立法工作帶來(lái)了許多不確定性。對(duì)這些沒(méi)有定論的事情就不得不回避和簡(jiǎn)化，采取授權(quán)的方式“繞著走”，留下了較大的“真空”。
毫無(wú)疑問(wèn)，在立法過(guò)程中從執(zhí)行部門到立法機(jī)關(guān)，他們都試圖對(duì)這些問(wèn)題給出一個(gè)相對(duì)明晰的“說(shuō)法”，但一時(shí)卻很難辦到。于是，《社會(huì)保險(xiǎn)法》處于兩難境地：或是解放思想、實(shí)事求是，克服畏難情緒，知難而上，對(duì)社保制度進(jìn)行一次反省，對(duì)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行一次改革，利用這次立法的機(jī)會(huì)使未定型、未定性、未定局的制度從此開始定型、定性、定局，把這個(gè)制度理順，走出不斷打補(bǔ)丁的怪圈之中，從根子上一次性解決全部的潛在問(wèn)題；或是避重就輕，修修補(bǔ)補(bǔ)，簡(jiǎn)單地只對(duì)現(xiàn)存制度進(jìn)行一次宏觀的空洞肯定，對(duì)難以解決的困難采取“授權(quán)”的辦法，把矛盾留給執(zhí)行部門。
比如，《社會(huì)保險(xiǎn)法》無(wú)法明確規(guī)定養(yǎng)老金待遇水平的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制。一個(gè)社保制度的待遇自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制應(yīng)該明確下來(lái)，但自1997年明確統(tǒng)賬結(jié)合比例之日起，養(yǎng)老金水平逐年下降就已開始，北京等地區(qū)已從幾年前的60%下降到目前的40%，與機(jī)關(guān)和事業(yè)單位之間的差距越來(lái)越大。為此，國(guó)務(wù)院不得不決定采取連續(xù)調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平的辦法，對(duì)制度運(yùn)行機(jī)制予以干預(yù)，今年已是連續(xù)第5年上調(diào)養(yǎng)老金待遇水平。對(duì)待遇水平的這種人為干預(yù)是不得已而為之的，這不但加大了社�；鸬呢�(cái)務(wù)壓力，而且也嚴(yán)重影響了社保制度待遇給付的內(nèi)生機(jī)制。這說(shuō)明，制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》時(shí)，要想單兵突破解決某一兩個(gè)困難是辦不到，也是不可能的。
另外，很多基本問(wèn)題也難有定論，這是因?yàn)橐恍┲饕贫忍攸c(diǎn)始終處于不得不變動(dòng)之中。例如，個(gè)人賬戶規(guī)模和是否做實(shí)賬戶應(yīng)是建立“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的一個(gè)非常重要的制度特征，在立法中應(yīng)予以明確。因?yàn)椋壬婕皞�(gè)人的責(zé)任，也決定了未來(lái)的收益，是社保制度設(shè)計(jì)當(dāng)中的一個(gè)重要參數(shù)。但是，十多年來(lái)，個(gè)人賬戶規(guī)模始終處于不斷的變動(dòng)之中。2005年中央政府規(guī)定，全國(guó)個(gè)人賬戶比例統(tǒng)一下調(diào)到8%并完全由個(gè)人繳費(fèi)形成。至于做實(shí)個(gè)人賬戶比例，在做實(shí)個(gè)人賬戶過(guò)程中遇到的困難也十分令人困擾，龐大的賬戶基金存量與當(dāng)期統(tǒng)籌部分出現(xiàn)的較大缺口之間需要協(xié)調(diào)安排，投資渠道和增值方式問(wèn)題更加尖銳等，但《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)這些難題卻只字不提。
于是，在立法者與制度設(shè)計(jì)者不是統(tǒng)一的情況下，《社會(huì)保險(xiǎn)法》就只能對(duì)現(xiàn)存制度籠統(tǒng)地進(jìn)行“追認(rèn)”，使之合法化，卻回避當(dāng)前的諸多困難，采取授權(quán)的辦法為執(zhí)行部門留下空間。同時(shí)，對(duì)未來(lái)的前景做出粗輪廓的描述，使之輕描淡寫，模模糊糊。
第二，在激烈的博弈過(guò)程中，利益格局正在形成，需要極大的勇氣才能予以重新理順。毋庸諱言，任何一種社保制度，都是不同社會(huì)集團(tuán)與政府部門彼此博弈的結(jié)果，是特定制度安排下公共選擇的產(chǎn)物，具有一定的必然性。我國(guó)社保制度的歷史雖然不是很長(zhǎng)，只有十多年的歷史，但業(yè)已形成一定的路徑依賴，各利益主體間的均衡正在形成，要想打破，也是需要極大的勇氣。
例如，個(gè)人賬戶基金市場(chǎng)化投資是大勢(shì)所趨，但各省之間態(tài)度不一，部門間、中央與地方之間的利益不盡一致，賬戶基金投資政策始終難以出臺(tái)。
再例如，早在十多年前，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌在中央文件中早已提出，但由于種種原因卻難以實(shí)現(xiàn)。其中，一個(gè)重要阻力來(lái)自于地方。為此，有關(guān)部門曾擬定了省級(jí)統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)：全省統(tǒng)一政策（指費(fèi)率和費(fèi)基等）、統(tǒng)一計(jì)發(fā)（指計(jì)發(fā)公式和統(tǒng)籌項(xiàng)目等）、統(tǒng)一調(diào)度（指省級(jí)直接管理、省級(jí)核算，結(jié)余基金由省級(jí)授權(quán)市縣管理）、統(tǒng)一預(yù)算（指明確各級(jí)政府責(zé)任）和統(tǒng)一流程（指業(yè)務(wù)經(jīng)辦流程）。目前，這個(gè)“五統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)是17個(gè)省實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的主要依據(jù)，其本質(zhì)是“預(yù)算管理，兩級(jí)調(diào)劑”。但《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)理應(yīng)給出一個(gè)與國(guó)際慣例一致的權(quán)威概念解釋，但面對(duì)復(fù)雜的地方利益主體，這又是十分困難的。
此外，激烈的部門博弈還表現(xiàn)在社保費(fèi)征繳體制上，這也是《社會(huì)保險(xiǎn)法》征求意見(jiàn)稿又一個(gè)不得不授權(quán)國(guó)務(wù)院的領(lǐng)域。從目前來(lái)看，已形成了由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)或委托稅務(wù)部門代征的“雙重征繳”體制，由此帶來(lái)的許多問(wèn)題已“積重難返”。此次立法，或把困難“推給”國(guó)務(wù)院“另行規(guī)定”，或?qū)ⅰ半p重征繳”體制予以合法化。在這二者之間，《社會(huì)保險(xiǎn)法》顯然只能選擇前者，這是“次優(yōu)”選擇。“最優(yōu)”應(yīng)是將此次立法視為厘清體制和機(jī)制不順的一個(gè)機(jī)遇，徹底解決征繳體制不順的問(wèn)題。當(dāng)然，這就需要一些時(shí)日，而不應(yīng)急于求成。寧可慢點(diǎn)，也要好點(diǎn)。
總之，《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法過(guò)程中充滿了博弈，這是此次社保立法面臨的一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。鑒于我國(guó)社保制度中的各利益主體正在形成，如不利用此次立法的機(jī)會(huì)早日決斷和打破這個(gè)僵局，它將嚴(yán)重制約和影響制度的運(yùn)行質(zhì)量。
第三，在一些重大制度設(shè)計(jì)和模式選擇上還存在較大分歧，遠(yuǎn)沒(méi)達(dá)成廣泛的社會(huì)共識(shí)。目前，制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》過(guò)程中遇到的第三大困難是，在許多重大問(wèn)題上沒(méi)有達(dá)成社會(huì)共識(shí)。
在中國(guó)社保模式選擇等許多重大問(wèn)題上，中國(guó)學(xué)者的看法與意見(jiàn)相去甚遠(yuǎn)，即使在學(xué)者之間也會(huì)見(jiàn)仁見(jiàn)智，更不用說(shuō)學(xué)者與決策者之間存在的差距了。一方面，這是好事，對(duì)分歧應(yīng)采取百花齊放和百家爭(zhēng)鳴的態(tài)度，但另一方面也說(shuō)明在重大問(wèn)題上遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)。這不僅影響了中國(guó)社保制度的建設(shè)進(jìn)程，致使社保制度改革在許多方面舉棋不定。因?yàn)�，在多年�?shí)踐中所遇到的制度困境，已導(dǎo)致其改革步伐停頓下來(lái)，這就為制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》帶來(lái)了許多困難，立法者不得不花費(fèi)大量時(shí)間去做一些“前期”的研討工作，甚至去探討一些基本問(wèn)題。
多年來(lái)，在一些重大問(wèn)題上遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)的領(lǐng)域不勝枚舉。這里，僅列舉幾例。
首先，關(guān)于統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制模式及做實(shí)個(gè)人賬戶問(wèn)題的爭(zhēng)論。早在十多年前，“統(tǒng)賬結(jié)合”是就以中央文件的形式明確下來(lái)的一種制度模式，做實(shí)個(gè)人賬戶是實(shí)現(xiàn)這個(gè)模式的一個(gè)制度目標(biāo)，這個(gè)制度模式和制度目標(biāo)已成為歷屆政府的一個(gè)訴求。但是，隨著改革的不斷深入，在這個(gè)制度模式和制度目標(biāo)的追求過(guò)程中，當(dāng)年未曾預(yù)見(jiàn)到的一些問(wèn)題和困難隨之不斷涌現(xiàn)，并且越來(lái)越復(fù)雜，壓力越來(lái)越大，可供選擇的政策工具卻相對(duì)越來(lái)越少，在一些重大問(wèn)題上形成了兩難境地。例如，面對(duì)2億多農(nóng)民工的跨省流動(dòng)困境，統(tǒng)籌部分已日益成為便攜性的一個(gè)痼疾，農(nóng)民工的“退�！爆F(xiàn)象有增無(wú)減。面對(duì)這樣一個(gè)爭(zhēng)論異常激烈但答案卻十分簡(jiǎn)單的難題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》必然處于一個(gè)十分尷尬的境地。
其次，關(guān)于提高社會(huì)統(tǒng)籌層次的路徑與時(shí)間表的制度安排問(wèn)題。其實(shí)，社會(huì)各界對(duì)提高社會(huì)統(tǒng)籌層次重要性的認(rèn)識(shí)都已高度統(tǒng)一，但在立法過(guò)程中卻難以明確這個(gè)問(wèn)題，不得不采取授權(quán)的辦法。如第六十二條規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌。其他社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌的時(shí)間、步驟，由國(guó)務(wù)院規(guī)定�！�
按目前的宣傳，在2009年底實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的升級(jí)統(tǒng)籌，恐怕等該法出臺(tái)時(shí)省級(jí)統(tǒng)籌早已“實(shí)現(xiàn)”，這就涉及統(tǒng)籌的衡量和判斷標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。
但從目前官方采取提高統(tǒng)籌層次的政策取向和給出的時(shí)間表上看，2009年底全國(guó)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，2012年實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，顯然是試圖通過(guò)修修補(bǔ)補(bǔ)的行政手段予以“變通解決”，而不是通過(guò)制度改革的方式予以徹底解決。
可以肯定地說(shuō)，不改變目前的制度框架就試圖提高統(tǒng)籌層次，必將潛伏著巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在“統(tǒng)賬結(jié)合”模式下，利用行政手段試圖解決提高統(tǒng)籌部分與二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的嚴(yán)重沖突，是難以奏效的。
再次，建立一個(gè)多層次和多支柱的社會(huì)保障制度，早已成為世界各個(gè)政府的共識(shí)。但是，在稅優(yōu)安排中，我國(guó)第二支柱補(bǔ)充企業(yè)保險(xiǎn)的作用和地位卻始終沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。雖然第二支柱已超出社會(huì)保險(xiǎn)五個(gè)險(xiǎn)種的范圍，但作為“社會(huì)保險(xiǎn)”的基本大法，在立法中對(duì)“社會(huì)保障”第二支柱給出一個(gè)基本原則是無(wú)可厚非的，它必將促進(jìn)第二支柱的發(fā)展，有利于加快多層次保障體系的歷史進(jìn)程。不過(guò)，業(yè)內(nèi)對(duì)這個(gè)問(wèn)題也未達(dá)成共識(shí)，甚至還引發(fā)過(guò)公開的社會(huì)爭(zhēng)議。實(shí)際上，關(guān)于企業(yè)年金的激烈爭(zhēng)議，其本質(zhì)還在于部門利益的博弈，這是沒(méi)能達(dá)成社會(huì)共識(shí)的根源之一。
（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員） |