[編者按]
    30年前，始自18戶村民紅手印的土地改革掀起了中國改革的風暴。30年后，一場與土地制度有關的探索又在悄然興起，這就是“土地流轉(zhuǎn)”，也即土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)。
    眾所周知，土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素，歷來被認為是農(nóng)民安身立命之本，也是農(nóng)村穩(wěn)定的最后一道防線。然而是什么讓曾經(jīng)甘冒殺頭風險、獲得土地承包經(jīng)營權的農(nóng)民，自愿流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權？這對他們又意味著什么？
    本報今天刊登的兩個案例，試圖探究其脈絡根由。一個發(fā)生在新疆沙灣村，由民間自發(fā)興起，并逐步推廣。通過土地互換，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)�；�、集約化經(jīng)營。這種做法不僅提高了土地的使用效率，而且?guī)�動了農(nóng)民的增收、致富。另一個故事發(fā)生在浙江嘉興，是由政府自上而下推動的變革。它采取“兩分兩換”的方式，即宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權置換社會保障。這種嘗試不僅可以提高土地的使用效率，而且打通了農(nóng)民進城的通道。
    不久前，胡錦濤總書記在安徽小崗村考察時指出，根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮。
    剛剛閉幕的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。全會提出，要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。
    政策推動下，我們期待著更多、更好的嘗試。

    在實地踏看了鎮(zhèn)里的住宅小區(qū)后，陳建新決定把家安置到鎮(zhèn)上去。
    陳建新是嘉興市南湖區(qū)余新鎮(zhèn)明星村12組農(nóng)民，今年42歲，除了夫妻倆，還有兩個女兒，家里有10多畝承包田，兩間上世紀80年代建的房子。陳建新說，按照自己家房子的面積和相關政策，他可以選擇在鎮(zhèn)上總面積相同的公寓房；也可以選擇只拿一套或兩套房子，余下面積拿鎮(zhèn)里統(tǒng)一建造的標準廠房；也可選擇貨幣安置。或者就自己到鎮(zhèn)里統(tǒng)一規(guī)劃地方自己建造。“經(jīng)過與家人商量，自己最終選擇了自己建造�！�
    根據(jù)協(xié)議，陳建新家的老房將被拆除，宅基地將被復墾為耕地。與此同時，他家的10多畝承包田，也流轉(zhuǎn)給了鎮(zhèn)里的一家農(nóng)業(yè)開發(fā)公司，這些承包田，陳建新每年能收到6000多元租金。如果流轉(zhuǎn)期限超過10年，他和家人還可享受一項政策——按照城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險中城鎮(zhèn)居民的繳費標準和待遇參保。
    令陳建新作出這一決定的，是基于嘉興南湖區(qū)正在推行的“兩分兩換”政策，南湖區(qū)用這種方式鼓勵農(nóng)民退出土地，向城鎮(zhèn)集聚。

以土地承包經(jīng)營權置換社會保障

    記者了解，所謂的“兩分兩換”，是指宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權置換社會保障。
    明星村書記顧海明告訴記者，目前，整個明星村，658戶農(nóng)戶中，已有159戶對房屋作了評估準備搬遷到鎮(zhèn)上居住，村民有選擇自建的，也有選擇公寓安置房的。
    與陳建新不一樣，今年57歲的蔡天福選擇了鎮(zhèn)上的公寓房。蔡是余新鎮(zhèn)明星村18組的農(nóng)民，擁有13畝承包田。兩個女兒出嫁后，250平方米的房子只剩下他和老伴�！胺蚱迋z每天起早貪黑，辛苦一年也掙不了幾個錢�！�
    今年上半年，蔡天福也與鎮(zhèn)里的農(nóng)業(yè)開發(fā)公司簽訂了土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，鄉(xiāng)下的房子置換成城鎮(zhèn)的房子�！拔椰F(xiàn)在愜意多了，一年土地流轉(zhuǎn)金有8300元，置換成的城鎮(zhèn)房子，按市面上的房價，一下子增值五六十萬元�！辈烫旄Ｕf，歇腳上岸后，除了土地流轉(zhuǎn)金，還有薪金、租金和養(yǎng)老保障金。因為按照政策，蔡天福滿61周歲后，像他這樣土地全部流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，每人每月可享受200元生活補助，而且有遞增機制。

農(nóng)民工資性收入6178元

    南湖區(qū)位于長江三角洲杭嘉湖平原中心，是一個平原水鄉(xiāng)，去年城鎮(zhèn)居民收入為19238元，農(nóng)民人均收入10191元。由于到處都是宜居地，農(nóng)民大多分散而居，63個行政村，自然村多達1573個。
    “成為市民是許多農(nóng)民的夢想，但農(nóng)民進城往往顧慮重重。他們一怕買不起房子，二怕沒有保障。”南湖區(qū)副區(qū)長馬紀良說，“兩分兩換”的最直接作用，就在于打通農(nóng)民進城的渠道。
    據(jù)介紹，目前嘉興農(nóng)村勞動力中從事一產(chǎn)的比例已下降到24.5％，農(nóng)民收入中的工資性收入達6178元，大多數(shù)農(nóng)村勞動力早已脫離土地到企業(yè)務工，同時嘉興基本建立了城鄉(xiāng)一體的就業(yè)保障體系，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民也可以享受城鎮(zhèn)職工就業(yè)政策、失業(yè)保險和免費的就業(yè)培訓。
    “在目前，從廣義上講，市民與農(nóng)民的最大區(qū)別在于市民與農(nóng)民相比，沒有土地；而農(nóng)民與市民相比，沒有保障。”當?shù)赜泄賳T認為，在農(nóng)業(yè)社會，土地是農(nóng)民生活的保障，而在進入工業(yè)化中后期的嘉興，養(yǎng)老保險等社會保障和充分的進城進廠務工機會同樣能為農(nóng)民提供生活保障。
    馬紀良認為，“兩分兩換”滲透著政府的一種理念，那就是試圖讓農(nóng)民的宅基地通過置換，以永久性物權的形式給予認可和確定，從而讓土地和房產(chǎn)成為嘉興農(nóng)民的一種資產(chǎn)，而不是束縛流動的包袱。
    實際上，記者注意到，在“兩分兩換”中，南湖區(qū)的目標很明確，就是通過土地使用制度改革，讓農(nóng)村土地實現(xiàn)像城市一樣的市場化流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)戶向城鎮(zhèn)集聚，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展，推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。
    根據(jù)南湖區(qū)的一項調(diào)查，現(xiàn)今該區(qū)農(nóng)戶戶均宅基地平均占地在1畝左右，搬到新村后減少到0．5畝。據(jù)余新鎮(zhèn)統(tǒng)計，首期4000多農(nóng)戶的宅基地置換后，就將多出3000多畝用地指標。
    也因此，在南湖區(qū)委書記魏建明看來，實施“兩分兩換”好處多多，其衍生效應更是多重。比如農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權置換社會保障，就意味著可以獲得土地流轉(zhuǎn)過程中的收益。空余出來的時間可以進城務工，進一步提高收入。
    過去，各項城市基礎設施很難向分散居住的農(nóng)村居民覆蓋，公共服務也很難提供到位。而根據(jù)“兩分兩換”，農(nóng)村居民集中建房，有線電視、寬帶網(wǎng)等公共服務很容易跟上。此外，在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)村居民可按照城市居民的社保水平參保，提高參保金額，為居民養(yǎng)老解除后顧之憂。
    魏建明說，在農(nóng)村很多人的房子都是上個世紀八九十年代建造的，但由于使用的是宅基地，房屋沒有土地證、房產(chǎn)證，也就意味著這些房屋不能作為商品房上市交易。實施“兩分兩換”后，農(nóng)民可以通過集中搬遷或集中建房的形式獲得住房，這些住房是商品房，可以上市交易，“農(nóng)民的財產(chǎn)就可以轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)、資本，子女可以更好地繼承、處置該資產(chǎn)�！�
    據(jù)了解，南湖區(qū)對全區(qū)農(nóng)村規(guī)劃了179個農(nóng)村新社區(qū)，目前已有22個開始啟動。馬紀良說，對任何一項政策，農(nóng)民心中都有本明白賬。住到這些新社區(qū)后，農(nóng)民的生活環(huán)境將得到極大改善。
    根據(jù)規(guī)劃，新社區(qū)的供水、供電、供氣、排污等設施將與城市一體化布局，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等設施也將得到完善。

打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構

    而土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的加快，也給南湖區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)帶來機遇。在余新鎮(zhèn)，由鎮(zhèn)、村合股建立的漁里投資公司，全權負責拆遷安置、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)招商等事宜。該公司首個引進的項目，是一期投資2300萬元的余新休閑農(nóng)莊。漁里公司有權推薦無一技之長的“4050”農(nóng)民到農(nóng)莊工作。目前，已有近40名農(nóng)民在農(nóng)莊上班。
    據(jù)記者了解，“兩分兩換”已在嘉興各縣市試點推行。嘉興市同時規(guī)定，“兩分兩換”必須以依法、有償、自愿為原則。要求土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民凡是非農(nóng)就業(yè)的，3年內(nèi)必須實現(xiàn)養(yǎng)老保險全覆蓋；對現(xiàn)在已經(jīng)進入老齡階段的農(nóng)民，要逐步提高養(yǎng)老保險待遇。
    嘉興有關部門預計，到2012年，嘉興市將基本完成新型戶籍管理制度改革，該市三分之一以上農(nóng)民將向城鎮(zhèn)和中心村集聚，流轉(zhuǎn)土地面積100萬畝以上，50％左右的農(nóng)田實現(xiàn)規(guī)模集約經(jīng)營。
    有關人士認為，目前，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構，最核心的問題在于土地和社會保障，在現(xiàn)有的產(chǎn)權制度下，如何讓農(nóng)村土地在市場上實現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)模效益，是我國農(nóng)村普遍面臨的敏感問題，嘉興“兩分兩換”對促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理流通、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構具標本意義。
    從今年10月1日起，嘉興市公安部門又對戶籍制度進行改革，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的性質(zhì)劃分，取而代之的，是有地居民和無地居民，有地居民土地被全部征用或全部放棄土地承包經(jīng)營權后，和無地居民一樣享受相應的各項社會保障和公共服務。