政府采購論談
我國政府采購改革初期，基本上實行的是“管、采”合一的運(yùn)行模式，隨著改革的不斷深入，提出了“管、采”分離的要求。經(jīng)過近幾年的努力，雖然在運(yùn)行體制建設(shè)方面取得了一些進(jìn)步，但仍存在諸多的問題，嚴(yán)重地影響著政府采購制度改革的深化。
1、宏觀協(xié)調(diào)指導(dǎo)乏力：政府采購法把政府采購的監(jiān)督管理職責(zé)賦予各級人民政府財政部門，財政部門與其他政府機(jī)關(guān)行政層級平行，缺乏行政管理的權(quán)威性，難以有效地統(tǒng)籌平行機(jī)關(guān)對政府采購制度改革的協(xié)調(diào)工作。如在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分設(shè)問題上，自提出分離要求至今九年的時間已經(jīng)過去了，從省級集中采購機(jī)構(gòu)的情況來看，實現(xiàn)真正意義上分離的省份寥寥無幾，財政部門也無能為力。宏觀協(xié)調(diào)指導(dǎo)不力是當(dāng)前影響政府采購制度改革深入開展的主要障礙。
2、政府采購的主管部門不明確：《政府采購法》第十三條規(guī)定“各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)�！薄案骷壢嗣裾渌嘘P(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)�！睆谋緱l規(guī)定理解，財政部門與審計、監(jiān)察等有關(guān)部門一樣，所履行的都是監(jiān)管職責(zé)。主管與監(jiān)管是兩個不同的概念，法律賦予財政部門的是監(jiān)管職能，并非主管職能。2008年機(jī)構(gòu)改革中國務(wù)院頒布了各部、委主要職責(zé)，財政部“負(fù)責(zé)制定政府采購制度并監(jiān)督管理”。國家發(fā)展和改革委員會“按規(guī)定指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國招投標(biāo)工作”，也沒有明確是指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國政府采購的主管部門。
3、集中采購機(jī)構(gòu)管理體制混亂：《政府采購法》第十六條規(guī)定“集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)�！蹦壳�，有些地區(qū)設(shè)立了集中采購機(jī)構(gòu)，有的設(shè)立兩個集中采購機(jī)構(gòu)，有的不設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。提出“管、采”分離的要求以后，有的省將絕大部分采購中心轉(zhuǎn)為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，地(市)一級不設(shè)集中采購機(jī)構(gòu)的達(dá)70%。已設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)的地區(qū)，隸屬關(guān)系也是五花八門，從全國省級和計劃單列市設(shè)立的32個集中采購機(jī)構(gòu)情況來看，隸屬關(guān)系就有9種模式，分別隸屬于省政府、政府采購管理委員會、政府辦公廳、商務(wù)廳、財政廳、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、機(jī)械設(shè)備成套局和招標(biāo)管理服務(wù)局。單位性質(zhì)有參照公務(wù)員管理的單位、全額事業(yè)單位、差額事業(yè)單位和企業(yè)化管理的單位4種模式。從中央到地方互不隸屬，各有各的做法，難以交流和聯(lián)系，集中采購機(jī)構(gòu)遇到的問題、反映的呼聲不能及時反映上去，上級的政策精神也不能及時順暢地傳達(dá)到位，集中采購機(jī)構(gòu)形同“一盤散沙”。
4、“法官”與“被告”集于一身：政府采購法規(guī)定，各級財政部門是負(fù)責(zé)供應(yīng)商投訴處理的部門，同時政府采購相關(guān)法規(guī)還賦予了財政部門廢標(biāo)后采購方式變更、采購進(jìn)口產(chǎn)品和因特殊情況對達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的采購項目采用公開招標(biāo)以外的采購方式等事項的審批權(quán)。如果供應(yīng)商因為財政部門作出的決定使自己的權(quán)益受到損害提出投訴，處理投訴的仍是財政部門，即使作出的處理決定是公正的，也缺乏說服力。另外，監(jiān)管部門在行政審批上的監(jiān)督缺失，也容易造成監(jiān)管部門審批的隨意性。
5、政府工程采購監(jiān)管混亂：依據(jù)現(xiàn)有法規(guī)的規(guī)定，政府工程采用非招標(biāo)方式采購的，由財政部門監(jiān)管，采用招標(biāo)方式采購的，分別由國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、鐵道部、水利部和商務(wù)部等部門監(jiān)管，形成了多部門監(jiān)管的局面，實際執(zhí)行起來難免會出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，影響對政府工程采購卓有成效的監(jiān)管。
6、質(zhì)疑前置程序難以使供應(yīng)商合法權(quán)益得到有效保護(hù)：按照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》和《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》的有關(guān)規(guī)定，發(fā)布中標(biāo)公告7個工作日內(nèi)供應(yīng)商提出質(zhì)疑，招標(biāo)單位在7個工作日內(nèi)作出答復(fù)，答復(fù)期滿后15個工作日內(nèi)向財政部門投訴，財政部門在5個工作日內(nèi)審查并決定是否受理。整個程序需要34個工作日，加上雙休日(不含節(jié)假日)至少需要46天時間�！墩少徹浳锖头⻊�(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》還規(guī)定“采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)(不是工作日)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的約定，與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂書面合同�！痹谫|(zhì)疑階段法規(guī)沒有設(shè)置暫停采購活動的措施，如果中標(biāo)供應(yīng)商在確定其中標(biāo)后即與采購人簽訂采購合同，在這40多天的時間里有些合同完全可以履行完畢，有的也可能在履行過程中。如果合同已履行，即使在以后的救濟(jì)程序中質(zhì)疑供應(yīng)商的主張得到支持，相對于其喪失的商業(yè)機(jī)會而言，已經(jīng)失去了請求權(quán)益救濟(jì)的實際意義。
7、對部分單位、人員違規(guī)行為的處罰缺乏可操作性：政府采購活動中，對招標(biāo)單位責(zé)任人員、評審專家、采購人單位有關(guān)人員在政府采購活動中違規(guī)行為的行政處分和對違規(guī)供應(yīng)商吊銷營業(yè)執(zhí)照的處理，財政部門并無權(quán)作出此類決定，應(yīng)由當(dāng)事人的行政主管部門作出處理。當(dāng)事人的主管部門是依據(jù)財政部門出具的處理建議作出處理決定，還是重新調(diào)查取證后進(jìn)行處理，有關(guān)法規(guī)并沒有作出明確規(guī)定，大部分采購人與財政部門是平級單位，有的比財政部門還要強(qiáng)勢，由于監(jiān)管部門缺乏權(quán)威性，有些問題也只好不了了之，對違規(guī)行為的處罰變?yōu)榭照劇?nbsp;
(作者為山東省省級機(jī)關(guān)政府采購中心主任)
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